第 1 章 引言

 

1.1 研究背景及研究意義

1.1.1 研究背景

這幾年，我國的綜合國力不斷增強(qiáng)，城市化進(jìn)程不斷加快，在廣大人民物質(zhì)生活逐漸富足、精神生活更加多姿多彩的情況下，人們開始將注意力轉(zhuǎn)向環(huán)境保護(hù)問題。現(xiàn)階段的環(huán)境保護(hù)問題中，水污染問題尤其引人關(guān)注，大力發(fā)展污水處理事業(yè)是提高環(huán)境質(zhì)量的重要環(huán)節(jié)。在污水處理行業(yè)中，污水處理管道、設(shè)施的建設(shè)以及后期營運(yùn)，都需要很大額度的資金，固定成本占很大比例，且投資回收期很長(20——30 年)。因此，世界上絕大部分國家及地區(qū)的政府都很難長期負(fù)擔(dān)高額的債務(wù)。政府壓力過大，很難長期經(jīng)營項(xiàng)目，會(huì)給基礎(chǔ)設(shè)施的升級(jí)和公共事業(yè)水平的提高帶來非常大的障礙；而 部 分私營資本由于經(jīng)濟(jì)實(shí)力漸漸 提高，有進(jìn)行投資的想法。PPP(Public-private partnership)項(xiàng)目指的是政府與私營資本以更為廣泛的契約為紐帶，通過合作的方式為社會(huì)提供產(chǎn)品或服務(wù)[1]。在污水處理中引入 PPP 項(xiàng)目，可以有效緩解政府財(cái)政壓力，充分調(diào)動(dòng)民間資本，使得污水處理工程的建設(shè)與城鎮(zhèn)化建設(shè)速度相匹配，保證生態(tài)文明的建設(shè)。此外，通過引入 PPP 項(xiàng)目，有助于改善管網(wǎng)建設(shè)破舊、運(yùn)行管理效率低下、城市飲水及水環(huán)境差的問題。2013 年，中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議提出：“批準(zhǔn)私營資本加入到城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資、建設(shè)和經(jīng)營過程中來，其參與方式為特許經(jīng)營”。隨后，在財(cái)政部《關(guān)于 2014 年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告中》，政府明確要求“推廣運(yùn)用 PPP 項(xiàng)目，支持建立多元可持續(xù)的城鎮(zhèn)化建設(shè)資金保障機(jī)制”。2015 年 5 月 19 日，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部、發(fā)改委、人民銀行《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見》。該文件明確要在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域廣泛采用 PPP 項(xiàng)目，此舉將 PPP 項(xiàng)目提升到前所未有的戰(zhàn)略高度。截至 2016 年 5 月 31 日，全國 PPP 綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫數(shù)據(jù)顯示，PPP 項(xiàng)目數(shù)量總計(jì) 8681 個(gè)，項(xiàng)目金額達(dá)到 99053.05 億元，涵蓋能源、交通運(yùn)輸、水利建設(shè)、生態(tài)建設(shè)和保護(hù)、醫(yī)療衛(wèi)生、市政工程、片區(qū)開發(fā)等多個(gè)方面，其中水利建設(shè)項(xiàng)目有 408 個(gè)。

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1.2 研究范圍的界定

本文研究的是重慶水務(wù)的營運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)，重慶水務(wù)的營運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)是指由于受到宏觀政策、社會(huì)環(huán)境、項(xiàng)目調(diào)整等因素影響，使得產(chǎn)品或服務(wù)不滿足重慶水務(wù)持續(xù)營運(yùn)的要求。根據(jù)重慶水務(wù)自身的營運(yùn)特點(diǎn)，本文對(duì)研究范圍做出如下界定：第一，通過分析發(fā)現(xiàn)，重慶水務(wù)的所有業(yè)務(wù)性質(zhì)相似，處于同一產(chǎn)業(yè)鏈的上下游，并且這些業(yè)務(wù)均以 PPP 項(xiàng)目的方式展開，加之其中的污水處理 PPP 項(xiàng)目帶來的營業(yè)收入占到企業(yè)總營業(yè)收入的一半以上，因此，本文通過研究重慶水務(wù)污水處理 PPP 項(xiàng)目的營運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)，來反映企業(yè)整體的營運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)。重慶水務(wù)的污水處理項(xiàng)目均為 PPP 項(xiàng)目，本文對(duì)重慶水務(wù)污營運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)的研究并不針對(duì)某一具體污水處理 PPP 項(xiàng)目，而是將所有污水處理 PPP 項(xiàng)目作為整體進(jìn)行研究。此外，本文研究重慶水務(wù)城市生活污水處理 PPP 項(xiàng)目，所有內(nèi)容均不涉及工業(yè)污水處理及其他門類的污水處理項(xiàng)目。第二，本文研究的營運(yùn)過程，是指重慶水務(wù)污水廠建設(shè)完工后持續(xù)經(jīng)營的過程。研究不考慮重慶水務(wù)污水處理 PPP 項(xiàng)目的初期風(fēng)險(xiǎn)，初期風(fēng)險(xiǎn)主要包括項(xiàng)目設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)、招標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)、談判風(fēng)險(xiǎn)和項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)等；研究不包括建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)，建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)主要包括建設(shè)成本超支風(fēng)險(xiǎn)、配套管網(wǎng)完善風(fēng)險(xiǎn)和完工質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)等；研究也不考慮后期移交風(fēng)險(xiǎn)，后期移交風(fēng)險(xiǎn)包括設(shè)備質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)和項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)風(fēng)險(xiǎn)等。

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第 2 章 理論基礎(chǔ)

 

2.1 公共產(chǎn)品理論

根據(jù)美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩繆爾森的理論，公共物品是指，無論一個(gè)人是否購買，這項(xiàng)物品能夠帶來的好處都不會(huì)分散到整個(gè)社區(qū)中去，任何一個(gè)人消費(fèi)這項(xiàng)物品，對(duì)于其他人都沒有影響，不會(huì)因此導(dǎo)致其他人減少或者不再消費(fèi)這項(xiàng)物品。它具有非排他性和非競爭性兩個(gè)特征。舉個(gè)例子來理解非排他性和非競爭性，假如有 A、B、C 三個(gè)人，A 在享受到公共物品帶來的利益時(shí)，對(duì) B 和 C 是否享受該公共物品沒有任何影響，B 和 C 可以繼續(xù)從該項(xiàng)公共物品中獲得利益；而非競爭性是指假如在 A、B、C 三個(gè)人之后還有更多的人享受該項(xiàng)公共物品，不管增加的人數(shù)是多少，已有的公共物品的生產(chǎn)成本不會(huì)改變，最典型的公共物品包括國防設(shè)施、海中燈塔等。公共物品可以分為純公共物品和準(zhǔn)公共物品，前面涉及的是純公共物品，和純公共物品相比，準(zhǔn)公共物品擁有一部分非競爭性，同時(shí)在某些部分又具有排他性。準(zhǔn)公共物品又可以分為不具有非排他性但是擁有非競爭性的擁擠性公共物品，以及具有非排他性但不具有非競爭性的公共資源兩種類型。其中擁擠性公共物品包括公園，道路橋梁等，這種公共物品會(huì)隨著享受該物品人數(shù)的增加而影響其他人繼續(xù)享受該物品，比如說在公園里，隨著進(jìn)入公園的人數(shù)越來越多，達(dá)到一定的限度后，其他人就不能再進(jìn)入公園，即在一定的范圍內(nèi)非排他性是存在的，超過這個(gè)界限非排他性就會(huì)失去，僅僅只有非競爭性不受影響；而對(duì)于公共資源，像礦山、草坪等，它的生產(chǎn)成本在一定的范圍內(nèi)不會(huì)變化，但是隨著人數(shù)的增加，超過某個(gè)界限時(shí)，再要享受該物品，生產(chǎn)成本就會(huì)增加，非競爭性消失，但是非排他性不受影響。從公共物品的分類來看，污水處理 PPP 項(xiàng)目提供的都是準(zhǔn)公共物品，它的非排他性和非競爭性具有一定的限度，通過 PPP 項(xiàng)目引導(dǎo)社會(huì)資本加入到準(zhǔn)公共物品的提供，可以緩解排他性的出現(xiàn)。

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2.2 項(xiàng)目區(qū)分理論

一般來說，根據(jù)項(xiàng)目本身有沒有收費(fèi)機(jī)制，可以把項(xiàng)目分為經(jīng)營性項(xiàng)目和非經(jīng)營性項(xiàng)目，而根據(jù)項(xiàng)目有沒有凈利潤可以進(jìn)一步把經(jīng)營性項(xiàng)目分為純經(jīng)營性項(xiàng)目和準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目，如表 2.1 所示。從表 2.1 可以看出，所有的項(xiàng)目都可以分為三大類。第一類是不但具有收費(fèi)機(jī)制而且具有凈利潤的純經(jīng)營性項(xiàng)目，作為純經(jīng)營性項(xiàng)目，本身具有較高的經(jīng)濟(jì)效益，是各類投資者眼中的“香餑餑”，都愿意投資與此類項(xiàng)目，獲取利益。第二類項(xiàng)目類型是有收費(fèi)機(jī)制但是沒有項(xiàng)目本身沒有凈利潤的準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目，項(xiàng)目需要政府部門進(jìn)行額外的財(cái)政補(bǔ)貼或者稅收優(yōu)惠才能保證項(xiàng)目的正常運(yùn)營，實(shí)現(xiàn)較低的利潤水平。第三種項(xiàng)目類型是非經(jīng)營性項(xiàng)目，這種項(xiàng)目沒有收費(fèi)機(jī)制，純粹是為公眾服務(wù)，為社會(huì)提供福利的，一般都是由政府部門進(jìn)行投資。從項(xiàng)目的分類可以看出，準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目具有公益性和一定的經(jīng)濟(jì)性，一般需要私人部門和政府共同投資才能完成建設(shè)和運(yùn)營。污水處理行業(yè)的 PPP 項(xiàng)目就屬于此類項(xiàng)目，項(xiàng)目本身的收費(fèi)并不能獲得利潤，需要政府的額外補(bǔ)貼才能夠?qū)崿F(xiàn)盈利。伯利、米恩斯在 20 世紀(jì) 30 年代倡導(dǎo)企業(yè)所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)相分離，提出委托代理理論，委托代理理論的本質(zhì)是契約關(guān)系。舉個(gè)例子來說，委托代理理論就是A 和 B 之間通過契約建立合約關(guān)系，代理人是管理經(jīng)驗(yàn)豐富的 A，委托人是管理經(jīng)驗(yàn)不足的 B，委托人 B 為了使自己企業(yè)的利益達(dá)到的最大化，將企業(yè)委托給經(jīng)驗(yàn)豐富的的代理人 A 管理經(jīng)營。A 依靠委托人 B 的授權(quán)進(jìn)行經(jīng)營活動(dòng)，這種活動(dòng)能夠給委托人 B 帶來利益，但是由于代理人 A 不具有企業(yè)的所有權(quán)，委托人會(huì)給予代理人一定的代價(jià)作為報(bào)酬，為了使報(bào)酬達(dá)到最大化，代理人 A 全心全意的為B 經(jīng)營管理公司。代理人和委托人之間通過契約形成委托代理關(guān)系，它的目的是追求分工和規(guī)模效應(yīng)。

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第 3 章 重慶水務(wù)經(jīng)營現(xiàn)狀分析......13

3.1 行業(yè)發(fā)展?fàn)顩r......13

3.2 重慶水務(wù)概況......14

3.3 重慶水務(wù)近六年?duì)I運(yùn)狀況分析.....15

3.3.1 盈利能力分析.......15

3.3.2 營運(yùn)能力分析.......16

3.3.3 發(fā)展能力分析.......17

第 4 章 重慶水務(wù)營運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別分析與評(píng)價(jià).........20

4.1 收益風(fēng)險(xiǎn).....20

4.2 法律變更風(fēng)險(xiǎn)......24

4.3 長期經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)......27

4.4 政府信用風(fēng)險(xiǎn)......28

4.5 營運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)......29

第 5 章 重慶水務(wù)營運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)的控制建議............31

5.1 控制收益風(fēng)險(xiǎn)和長期經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的建議...........31

5.2 應(yīng)對(duì)法律變更風(fēng)險(xiǎn)的建議....33

5.2.1 組建戰(zhàn)略委員會(huì)............33

5.2.2 設(shè)立專用資金賬戶........34

5.2.3 通過法律文件明確雙方權(quán)責(zé)關(guān)系...........34

5.3 防范政府信用風(fēng)險(xiǎn)的建議....35

 

第 5 章 重慶水務(wù)營運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)的控制建議

 

5.1 控制收益風(fēng)險(xiǎn)和長期經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的建議

在本文關(guān)于重慶水務(wù)污水處理 PPP 項(xiàng)目成本的分析中，人工成本是上漲最快的。本文建議可以更多使用機(jī)械作業(yè)代替人工作業(yè)，降低企業(yè)的成本。機(jī)械作業(yè)的優(yōu)點(diǎn)在于效率高、平均成本低且不容易出錯(cuò)。重慶水務(wù)處理后的污水會(huì)直接排入地表水體，因此一旦出現(xiàn)環(huán)境污染事故，會(huì)對(duì)水體周邊的生態(tài)環(huán)境帶來極大的破壞。使用機(jī)械作業(yè)減少環(huán)境污染事件發(fā)生的概率，在節(jié)約成本的同時(shí)保證污水處理 PPP 項(xiàng)目的正常營運(yùn)。污水處理廠是一個(gè)用電大戶，電費(fèi)是污水廠運(yùn)行費(fèi)用的主要組成部分，直接影響污水處理廠的營運(yùn)成本。污水處理廠實(shí)行的電價(jià)是大工業(yè)用電。目前重慶市實(shí)行的大工業(yè)用電電價(jià)如表 5.1 所示。重慶市 2016 年 6 月發(fā)布的《重慶市物價(jià)局關(guān)于調(diào)整工商業(yè)用電價(jià)格的通知》中講到“鼓勵(lì)有條件的電力用戶與發(fā)電企業(yè)直接交易，自愿協(xié)商確定電價(jià)”。因此重慶水務(wù)應(yīng)積極與發(fā)電企業(yè)溝通談判，爭取更低的用電價(jià)格。根據(jù)本文第 4 章中的分析，78 號(hào)文件使污水處理企業(yè)的稅負(fù)增長了約 6 個(gè)百分點(diǎn)。未來可能的解決方案是：首先，重慶市政府按照這次影響的變化給予補(bǔ)貼，這是對(duì)重慶水務(wù)最為有利的情況；另外，為了保持 PPP 項(xiàng)目推行的力度及進(jìn)度，中央財(cái)政可能對(duì) PPP 項(xiàng)目進(jìn)行變相補(bǔ)貼，但這也要看具體的實(shí)施情況；可能性最大的情況是，重慶市政府和重慶水務(wù)共同承擔(dān)這次的調(diào)整。政府部門進(jìn)行補(bǔ)償時(shí)，通常會(huì)采取一定的調(diào)價(jià)機(jī)制或延長項(xiàng)目的特許期。對(duì)于這兩種風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施，雖然由政府出面保障了經(jīng)營者的收益，但最終政策變動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁到了消費(fèi)者身上，要么延長了消費(fèi)者使用公共產(chǎn)品或接受服務(wù)的付費(fèi)期限，要么提高了消費(fèi)者使用公共產(chǎn)品或接受服務(wù)的單位成本。比較而言，調(diào)整處理價(jià)格的影響面較大，容易引起消費(fèi)者集體不滿；而延長特許期體現(xiàn)的是誰受益誰付費(fèi)的原則，更容易被消費(fèi)者接受?；谶@種考慮，本文認(rèn)為重慶水務(wù)可要求重慶市政府延長特許經(jīng)營期。

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結(jié)論

 

目前，國內(nèi)政府大力推廣 PPP 項(xiàng)目創(chuàng)新。從國家宏觀層面來看，采用 PPP模式能夠促進(jìn)我國的城鎮(zhèn)化建設(shè)，有利于實(shí)現(xiàn)國家治理的現(xiàn)代化進(jìn)程，提高國家的治理能力，同時(shí)對(duì)于構(gòu)建符合時(shí)代潮流的財(cái)政制度也具有重要的意義?？陀^地說，通過 PPP 項(xiàng)目引入社會(huì)資本，將其投資到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)領(lǐng)域，不但能夠解決地方政府的財(cái)政壓力，使得公眾得到更高質(zhì)量的公共服務(wù)；對(duì)于社會(huì)資本來說，也為其發(fā)展創(chuàng)造了有力的條件，PPP 項(xiàng)目能夠充分發(fā)揮社會(huì)資本的創(chuàng)造性優(yōu)勢。在我國水利項(xiàng)目中，污水處理 PPP 項(xiàng)目是非常重要的一環(huán)。本文通過對(duì)重慶水務(wù)污水處理 PPP 項(xiàng)目營運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別、分析、評(píng)價(jià)與控制，得到如下主要結(jié)論：第一，人工成本上升是收益風(fēng)險(xiǎn)中的需要關(guān)注的重點(diǎn)。2012 年到 2015 年的 4 年時(shí)間中，人工成本總計(jì)上漲了 52.64%，人工成本每年漲幅約為 15.16%。通過對(duì)重慶水務(wù)污水處理 PPP 項(xiàng)目未來經(jīng)營狀況的預(yù)測，本文認(rèn)為由于人工成本的不斷上升，到 2029 年（即項(xiàng)目運(yùn)行第 22 年）時(shí)，重慶水務(wù)污水處理 PPP 項(xiàng)目獲得的收入將不足以負(fù)擔(dān)其成本。第二，污水處理價(jià)格的下降，是形成重慶水務(wù)營運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)最重要的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。污水處理 PPP 項(xiàng)目的唯一收入來源就是污水處理服務(wù)費(fèi)，污水處理價(jià)格的下調(diào)會(huì)直接導(dǎo)致污水處理 PPP 項(xiàng)目的盈利縮水。針對(duì)這一情況，本文為重慶水務(wù)提出了可供參考的調(diào)價(jià)公式，以幫助重慶水務(wù)爭取更有利的污水處理價(jià)格，實(shí)現(xiàn)雙贏。第三，我國需加快 PPP 項(xiàng)目法律法規(guī)及其管理部門的體系建設(shè)。PPP 項(xiàng)目在我國已經(jīng)運(yùn)行相當(dāng)長的時(shí)間，但還缺乏國家宏觀層面的制度。由于部門法規(guī)的層級(jí)較低，地方性的或行業(yè)性的管理辦法或規(guī)定權(quán)威性不夠，在實(shí)踐中的指導(dǎo)意義值得擔(dān)憂。為保障污水處理及其他 PPP 項(xiàng)目長期穩(wěn)定的發(fā)展，我國應(yīng)加快立法建設(shè)的步伐。風(fēng)險(xiǎn)管理最精彩的地方在于將原本產(chǎn)生威脅的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為企業(yè)進(jìn)一步發(fā)展的契機(jī)。本文希望能夠通過對(duì)重慶水務(wù)營運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別、分析、評(píng)價(jià)與控制，為重慶水務(wù)化挑戰(zhàn)為機(jī)遇提供可行的參考意見。然而，受限于本人的能力以及數(shù)據(jù)資料的不完整性，本文對(duì)重慶水務(wù)營運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別與分析不一定全面到位，提出營運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)控制建議也不一定完全適用于重慶水務(wù)的實(shí)際情況。針對(duì)本文中存在的問題，煩請(qǐng)各位批評(píng)指正。

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參考文獻(xiàn)（略）