本文是一篇生產(chǎn)管理論文，筆者認(rèn)為水利工程項(xiàng)目安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)分級管控的實(shí)施和監(jiān)管使A縣水利工程項(xiàng)目安全生產(chǎn)工作較為被動的局面正在發(fā)生變化，堅(jiān)持關(guān)口前移，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防，把可能導(dǎo)致的后果限制在可防、可控范圍內(nèi)，把風(fēng)險(xiǎn)隱患消滅在萌芽狀態(tài)“治未病”，將是當(dāng)前和今后A縣水利工程項(xiàng)目安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的重要抓手，從政府監(jiān)管的角度扎實(shí)推進(jìn)和加強(qiáng)安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)分級管控意義重大。
一、緒論
（一）研究背景和意義
1.研究背景
安全生產(chǎn)工作及有關(guān)事項(xiàng)的監(jiān)管，關(guān)系到人民群眾生命和財(cái)產(chǎn)安全，是保障社會穩(wěn)定的重大事項(xiàng)，做好安全生產(chǎn)工作體現(xiàn)了黨中央和國家立黨為公、執(zhí)政為民的根本宗旨，體現(xiàn)了對人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全和幸福感、安全感的高度負(fù)責(zé)。當(dāng)前，以習(xí)近平同志為核心的黨中央及各級地方黨委和政府高度關(guān)心和重視安全生產(chǎn)工作，近年來中央單就安全生產(chǎn)工作召開會議近十次，習(xí)近平總書記本人就對安全生產(chǎn)工作作出指示、批示高達(dá)百次①。十九屆五中全會后，國家把安全生產(chǎn)擺在了更加重要的位置，強(qiáng)調(diào)要把安全發(fā)展的理念貫穿我國改革發(fā)展事業(yè)的各領(lǐng)域和全過程，統(tǒng)籌發(fā)展和安全兩件大事②。
安全生產(chǎn)監(jiān)督管理是一項(xiàng)政府職能，《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》明確要求安全生產(chǎn)管理由政府、行業(yè)、單位、社會、職工五個(gè)方面負(fù)責(zé)，建立生產(chǎn)經(jīng)營單位負(fù)責(zé)、職工參與、政府監(jiān)管、行業(yè)自律和社會監(jiān)督的機(jī)制③，政府安全生產(chǎn)監(jiān)管是其中不可或缺的一部分。政府安全生產(chǎn)監(jiān)管是政府有關(guān)部門根據(jù)法律法規(guī)的職責(zé)要求，運(yùn)用一定的公共權(quán)力，通過制定規(guī)則來達(dá)到對生產(chǎn)經(jīng)營單位的生產(chǎn)經(jīng)營活動進(jìn)行監(jiān)督、檢查和處理，實(shí)施有效制約和調(diào)控，所采取的行政監(jiān)管措施。是地方政府為提高區(qū)域安全生產(chǎn)水平，加強(qiáng)自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必要手段，是落實(shí)安全生產(chǎn)方針政策的具體方法，是切實(shí)維護(hù)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全，保障身體健康權(quán)益的重要內(nèi)容，有利于關(guān)系著社會穩(wěn)定發(fā)展和長治久安④。
水利工程項(xiàng)目是服務(wù)人民生產(chǎn)生活的基礎(chǔ)性建設(shè)，起到穩(wěn)定國家宏觀經(jīng)濟(jì)大盤，服務(wù)于“六穩(wěn)”“六保”的重要作用，在抵御自然災(zāi)害、水旱災(zāi)害筑牢國家安全屏障，開展生態(tài)保護(hù)治理推動高質(zhì)量發(fā)展，保障農(nóng)村供水推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，保障生產(chǎn)生活用水增強(qiáng)人民群眾基礎(chǔ)保障方面有著重要地位。“十四五”及今后一個(gè)時(shí)期是構(gòu)建國家水網(wǎng)主骨架和大動脈，完善國家骨干供水基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)的重要時(shí)期，“十四五”期間150項(xiàng)重大水利工程投資高達(dá)1.29萬億元，各地掀起了興修水利工程項(xiàng)目的熱潮。然而，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，水利工程項(xiàng)目建設(shè)是水利行業(yè)發(fā)生事故起數(shù)最多，最易發(fā)生群死群傷的。僅2021年，水利工程項(xiàng)目建設(shè)事故起數(shù)和死亡人數(shù)就分別占全國水利行業(yè)事故起數(shù)和死亡人數(shù)的87.5%和81%。⑤高質(zhì)量推進(jìn)水利工程項(xiàng)目需要高水平安全，加強(qiáng)水利工程項(xiàng)目安全監(jiān)管是地方各級人民政府應(yīng)急管理部門和水行政主管部門不可推卸的責(zé)任。
（二）國內(nèi)外研究現(xiàn)狀
1.國內(nèi)研究現(xiàn)狀
我國對安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)分級管控的研究受20世紀(jì)80年代國外各類風(fēng)險(xiǎn)管理理論影響開始起步，因跨國工程，外資在國內(nèi)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理，逐步被國內(nèi)企業(yè)所接受，并進(jìn)行研究。
20世紀(jì)90年代，我國工業(yè)化發(fā)展迅猛，國內(nèi)生產(chǎn)總值連年提高，各行各業(yè)擴(kuò)大規(guī)模增加產(chǎn)量，導(dǎo)致生產(chǎn)安全事故連年上升，2002年達(dá)到峰值，生產(chǎn)安全事故107萬余起，13萬余人死亡。2002年頒布實(shí)施《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》，建立了安全生產(chǎn)控制指標(biāo)體系，安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)管理初具雛形。2006年6月6日國資委印發(fā)了《中央企業(yè)全面風(fēng)險(xiǎn)管理指引》（國資發(fā)改革[2006]108號）中央企業(yè)按照文件要求全面開展風(fēng)險(xiǎn)管理等工作，且具備條件的企業(yè)應(yīng)全面進(jìn)行推進(jìn)，盡快建立風(fēng)險(xiǎn)管理相關(guān)體系。①在后續(xù)不斷完善后，2014年修訂頒布實(shí)施的《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》，安全風(fēng)險(xiǎn)管理相關(guān)理論和制度措施逐步建立。并通過《安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化》建設(shè)，將安全風(fēng)險(xiǎn)管理有關(guān)內(nèi)容納入日常工作范疇。但是標(biāo)準(zhǔn)化的管理是被動管理，沒有真正將端口前移，重心下移。
21世紀(jì)，由羅云教授提出了RBS理論，羅云以風(fēng)險(xiǎn)管理理論作為基本，又結(jié)合了風(fēng)險(xiǎn)定量分析、風(fēng)險(xiǎn)定性分級等有關(guān)內(nèi)容，通過對風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分級、分類，實(shí)施科學(xué)的分級、分類管理。RBS的運(yùn)行模式由6大部分組成即：認(rèn)定監(jiān)管對象→風(fēng)險(xiǎn)因素辨識→評估分級風(fēng)險(xiǎn)的等次水平→制訂對策實(shí)施分級分類監(jiān)管→實(shí)施分級分類監(jiān)管的有效措施→促使風(fēng)險(xiǎn)降低達(dá)到可接受狀態(tài)。①可以說RBS理論和方法為安全生產(chǎn)分級管控的提出提供了一定的思路。
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二、水利工程項(xiàng)目安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)分級管控監(jiān)管相關(guān)概念和理論基礎(chǔ)
（一）概念厘清
本文首先對與本文相關(guān)的概念進(jìn)行界定，以明確本文主體內(nèi)容。
1.水利工程項(xiàng)目
（1）水利工程項(xiàng)目：指出于保護(hù)、治理或利用的目的，對水資源水環(huán)境等開展建設(shè)的項(xiàng)目，在抵御自然災(zāi)害、水旱災(zāi)害筑牢國家安全屏障，開展生態(tài)保護(hù)治理推動高質(zhì)量發(fā)展，保障農(nóng)村供水推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，保障生產(chǎn)生活用水增強(qiáng)人民群眾基礎(chǔ)保障方面有著重要地位。修建的各類水利工程項(xiàng)目，一般由國家或地方政府組織修建，按社會效益可以分為純公益性、準(zhǔn)公益性和經(jīng)營性水利工程項(xiàng)目三類。結(jié)合水利工程項(xiàng)目的定義，可知水利工程項(xiàng)目不特指某一工程，泛指出于保護(hù)和利用水資源目的而開展的系列建設(shè)活動。其中，縣級水利工程項(xiàng)目大多利用縣級政府投資，項(xiàng)目法人多是政府有關(guān)部門的下屬單位，縣級水利工程項(xiàng)目一般具有一定的社會效益。
（2）水利工程項(xiàng)目特點(diǎn)：本文主要研究縣級區(qū)域內(nèi)的水利工程項(xiàng)目，縣級水利工程項(xiàng)目參建單位一般包含多個(gè)生產(chǎn)經(jīng)營單位，項(xiàng)目實(shí)施內(nèi)容包含多項(xiàng)細(xì)分工程，需要多個(gè)政府部門共同開展監(jiān)管?？h級水利工程項(xiàng)目的建設(shè)地點(diǎn)一般都是固定的，在縣域范圍內(nèi)，其產(chǎn)生的效益和影響都對縣政府和人民群眾都有直接的影響。水利工程項(xiàng)目專業(yè)性很強(qiáng)，建設(shè)單位需要具備國家認(rèn)定的專業(yè)資質(zhì)，施工必須遵照國家標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的行業(yè)準(zhǔn)入，水利工程項(xiàng)目建設(shè)程序一般分為：“事前”（項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告、施工準(zhǔn)備、初步設(shè)計(jì)）、“事中”（建設(shè)實(shí)施、生產(chǎn)準(zhǔn)備、竣工驗(yàn)收）、“事后”（工程運(yùn)行、評價(jià)階段、工程應(yīng)急處置）。①由于建設(shè)工藝復(fù)雜，生產(chǎn)活動影響生產(chǎn)作業(yè)人員和項(xiàng)目所在地人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全。 .......................
（二）理論基礎(chǔ)
結(jié)合本文研究分析需要，現(xiàn)就本文所運(yùn)用到的理論基礎(chǔ)進(jìn)行說明。
1.服務(wù)型政府理論
服務(wù)型政府理論源于我國對傳統(tǒng)管制型政府機(jī)制改革的一種創(chuàng)新模式，是通過借鑒新公共管理理論和新公共服務(wù)理論而形成的，主要強(qiáng)調(diào)政府在履行職能中要做到公開、透明、優(yōu)質(zhì)、高效，該理論認(rèn)為政府是服務(wù)者而不是主導(dǎo)者，應(yīng)該尊重公民權(quán)利、社會利益和民主程序，促進(jìn)社會參與，實(shí)現(xiàn)公務(wù)人員、公民和社會等多方主體共同治理。①強(qiáng)調(diào)在以人為本、以社會為主的理念下，按照法定的程序，以社會意志為宗旨進(jìn)行治理。政府監(jiān)管在進(jìn)行公共利益服務(wù)中，主張?jiān)诹⒆闵鐣枰幕A(chǔ)上，發(fā)揮政府的監(jiān)管作用，形成互動，促使多方主體共同參與到社會治理活動中。通過提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，加強(qiáng)共同合作和共同領(lǐng)導(dǎo)，塑造服務(wù)型政府的形象②。為此我國提出了“放管服”（簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)）的概念，并在《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》中提出了“共建”“共治”“共享”的社會治理制度。
服務(wù)型政府理論中政府監(jiān)管最重要的主張就是要站在人民的角度，為實(shí)現(xiàn)共同的公共利益，為社會多方主體提供相應(yīng)的政策服務(wù)。這點(diǎn)與我國安全生產(chǎn)工作“生命至上，人民至上”的理念，“三管三必須”的原則和安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)分級管控倡導(dǎo)的多方監(jiān)管政策高度契合，對于縣級水利工程項(xiàng)目安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)分級管控的實(shí)施和監(jiān)管而言，服務(wù)型政府理論有利于闡述分析縣級應(yīng)急管理部門和水行政主管部門監(jiān)管生產(chǎn)經(jīng)營單位達(dá)到實(shí)現(xiàn)安全生產(chǎn)這一共同利益目標(biāo)的內(nèi)在邏輯關(guān)系，有利于安全生產(chǎn)監(jiān)管五方機(jī)制的深入融合，能夠真正以人為本從服務(wù)者的角度分析社會需求，為安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)分級管控的實(shí)施和監(jiān)管服務(wù)。服務(wù)型政府理論在安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)分級管控中的應(yīng)用為政府監(jiān)管帶來兩方面轉(zhuǎn)變：
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三、A縣水利工程項(xiàng)目安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)分級管控的監(jiān)管現(xiàn)狀..............................17
（一）A縣水利工程項(xiàng)目安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)分級管控監(jiān)管現(xiàn)行做法..........................17
1.A縣風(fēng)險(xiǎn)分級管控監(jiān)管的基本情況.................................17
2.A縣風(fēng)險(xiǎn)分級管控監(jiān)管的具體做法................................17
四、強(qiáng)化A縣水利工程項(xiàng)目安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)分級管控監(jiān)管的對策建議..............................31
（一）強(qiáng)化對安全生產(chǎn)監(jiān)管理念的引導(dǎo).............................31
1.進(jìn)一步強(qiáng)化安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)防范意識............................31
2.加強(qiáng)政策解讀明確監(jiān)管的用力方向..........................32
五、結(jié)論.............................38
四、強(qiáng)化A縣水利工程項(xiàng)目安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)分級管控監(jiān)管的對策建議
（一）強(qiáng)化對安全生產(chǎn)監(jiān)管理念的引導(dǎo)
從服務(wù)型政府理論分析，一項(xiàng)制度體系的貫徹執(zhí)行，需要監(jiān)管單位從一名指引者的角度，在充分尊重生產(chǎn)經(jīng)營單位實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)利益最大化和具體從業(yè)人員保障生命財(cái)產(chǎn)安全的權(quán)利和權(quán)益的基礎(chǔ)上，去引導(dǎo)水利工程項(xiàng)目各參建單位明白了解安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)分級管控的重大意義，明白安全是最大的利潤這條鐵責(zé)。從監(jiān)管到服務(wù)，A縣做好安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)分級管控首當(dāng)其沖應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化思想認(rèn)識。安全管理理念的轉(zhuǎn)變不是一朝一夕的，需要突出政府引領(lǐng)作用帶頭宣傳安全防范，從行政層面樹立正確的發(fā)展觀、安全觀和政績觀，從而強(qiáng)化對水利工程項(xiàng)目安全管理理念的引導(dǎo)，強(qiáng)化安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)防范意識，加強(qiáng)政策解讀明確共同的用力方向，增強(qiáng)責(zé)任單位實(shí)施監(jiān)管的擔(dān)當(dāng)意識，進(jìn)一步強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)分級管控監(jiān)管責(zé)任。
1.進(jìn)一步強(qiáng)化安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)防范意識
A縣應(yīng)在進(jìn)一步強(qiáng)化安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)防范意識，細(xì)化全員安全生產(chǎn)責(zé)任制上下功夫，從思想認(rèn)識和責(zé)任落實(shí)方面推動工作開展，在各項(xiàng)工作中統(tǒng)籌發(fā)展和安全，在規(guī)劃計(jì)劃、項(xiàng)目合作、工程建設(shè)等安全生產(chǎn)監(jiān)管工作中堅(jiān)守安全第一的觀念。在安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)分級管控監(jiān)管過程中運(yùn)用公眾號、新媒體、工作群等帶頭宣傳安全防范的好處，宣講安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)分級管控的是現(xiàn)實(shí)意義。帶頭引領(lǐng)當(dāng)發(fā)展和安全，出現(xiàn)抉擇時(shí)始終選擇安全，定期研究安全生產(chǎn)方面存在問題。應(yīng)向水利工程項(xiàng)目各參建單位灌輸安全是最大的效益，事故是最大的成本的概念，讓水利工程項(xiàng)目各參建單位切實(shí)明白并樂于開展安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)分級管控，品嘗安全發(fā)展的甜頭，不斷強(qiáng)化安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)防范意識，形成高水平安全促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的良性循環(huán)。宣傳典型案例，對安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)分級管控實(shí)施較好的單位進(jìn)行總結(jié)提煉，適時(shí)召開交流座談會議、建設(shè)工作現(xiàn)場會，組織條件相同或相似的生產(chǎn)經(jīng)營單位互相觀摩，形成可復(fù)制可借鑒可推廣的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，起到先進(jìn)促后進(jìn)的作用，也降低生產(chǎn)經(jīng)營單位安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)分級管控實(shí)施門檻。 ........................
五、結(jié)論
十八大以來，我國從國家層面確立了水利工程項(xiàng)目的“江河戰(zhàn)略”，安全是推動新階段水利工程項(xiàng)目高質(zhì)量發(fā)展的底線要求，必須以高水平的安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)分級管控監(jiān)管工作進(jìn)行高質(zhì)量發(fā)展，當(dāng)前水利工程項(xiàng)目安全生產(chǎn)正處在滾石上山、爬坡過坎階段，人民群眾對生產(chǎn)安全事故的容忍程度越來越低，對安全感、幸福感的要求越來越高。水利工程項(xiàng)目安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)分級管控的實(shí)施和監(jiān)管使A縣水利工程項(xiàng)目安全生產(chǎn)工作較為被動的局面正在發(fā)生變化，堅(jiān)持關(guān)口前移，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防，把可能導(dǎo)致的后果限制在可防、可控范圍內(nèi)，把風(fēng)險(xiǎn)隱患消滅在萌芽狀態(tài)“治未病”，將是當(dāng)前和今后A縣水利工程項(xiàng)目安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的重要抓手，從政府監(jiān)管的角度扎實(shí)推進(jìn)和加強(qiáng)安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)分級管控意義重大。
鑒于此，本文立足于服務(wù)型政府理論、協(xié)同治理理論和風(fēng)險(xiǎn)管理理論，從A縣水利工程項(xiàng)目安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)分級管控實(shí)施中存在的問題入手，深入分析問題根源，有針對性地提出了有針對性、可借鑒、可參考的監(jiān)管政策措施。認(rèn)為可以從強(qiáng)化對安全生產(chǎn)監(jiān)管理念的引導(dǎo)（進(jìn)一步強(qiáng)化安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)防范意識、加強(qiáng)政策解讀明確監(jiān)管的用力方向、增強(qiáng)責(zé)任單位實(shí)施監(jiān)管的擔(dān)當(dāng)意識、進(jìn)一步強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)分級管控監(jiān)管責(zé)任）、優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)分級管控監(jiān)管合力體系（優(yōu)化綜合監(jiān)管和專業(yè)監(jiān)管的職責(zé)協(xié)同、健全綜合監(jiān)管和專業(yè)監(jiān)管的協(xié)同機(jī)制、拓寬社會監(jiān)督和行業(yè)監(jiān)管的共治渠道、形成社會監(jiān)管和業(yè)內(nèi)監(jiān)管的協(xié)同合力）、構(gòu)建全鏈條安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管模式（明確在政策規(guī)劃中開展安全風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)、強(qiáng)化事前準(zhǔn)入與事中監(jiān)管的銜接配合、細(xì)化事故發(fā)生后安全形勢的研判標(biāo)準(zhǔn)、探索建立全鏈條風(fēng)險(xiǎn)管控監(jiān)管事項(xiàng)清單）、加強(qiáng)政策激勵(lì)措施增強(qiáng)監(jiān)管落地性（持續(xù)激發(fā)風(fēng)險(xiǎn)分級管控監(jiān)管內(nèi)生動力、加大教育培訓(xùn)力度提供政策技術(shù)指導(dǎo)、探索建立風(fēng)險(xiǎn)分級管控全流程監(jiān)管數(shù)據(jù)庫、探索形成水利工程項(xiàng)目數(shù)字孿生監(jiān)管）等四個(gè)方面的對策建議希望能對推進(jìn)安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)分級管控監(jiān)管相關(guān)理論研究提供幫助。安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)分級管控監(jiān)管在水利工程項(xiàng)目中的不斷實(shí)踐與創(chuàng)新，交流與研究，最終會進(jìn)一步推進(jìn)我國安全生產(chǎn)監(jiān)管體制機(jī)制改革創(chuàng)新，推動安全生產(chǎn)監(jiān)管工作高質(zhì)量發(fā)展。
參考文獻(xiàn)（略）