第一章   緒論 

 

1.1   研究的背景 

農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎。農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定和發(fā)展，決定了國民經(jīng)濟的能否健康發(fā)展。當前我國正處于全面建成小康社會、實現(xiàn)四化同步的新階段，農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨特殊的階段和特殊的國際環(huán)境。從階段性問題看，當前我國農(nóng)業(yè)發(fā)展處于轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵時期，居民對農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量和品質(zhì)要求顯著提高，使得立足國內(nèi)保障國家糧食安全和主要農(nóng)產(chǎn)品供給的壓力更加嚴峻；勞動力素質(zhì)不高和農(nóng)業(yè)技術(shù)研發(fā)推廣投入不足制約現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展；農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營快速發(fā)展，使加強農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務、構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的要求十分迫切；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本高速增長，保障農(nóng)業(yè)效益、提高農(nóng)產(chǎn)品競爭力的問題越來越突出。從特殊國際環(huán)境看，我國是世界上農(nóng)產(chǎn)品開放程度最高的國家之一，農(nóng)產(chǎn)品進口關(guān)稅僅為全球農(nóng)產(chǎn)品平均關(guān)稅的四分之一，而國內(nèi)外農(nóng)產(chǎn)品價差顯著擴大，農(nóng)產(chǎn)品面臨巨大的進口壓力。進口農(nóng)產(chǎn)品從前期集中于大豆和棉花等少數(shù)土地密集型農(nóng)產(chǎn)品，轉(zhuǎn)向糧食、糖、畜產(chǎn)品和奶制品等全面進口，這使得國際農(nóng)產(chǎn)品供給的不確定性顯著增加了國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品供給的風險。由于具有的特殊的農(nóng)情，所處的特殊發(fā)展階段和面臨的特殊外部發(fā)展環(huán)境，我國亟需完善和加強政府對農(nóng)業(yè)的管理和調(diào)控。 推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設，最關(guān)鍵的是夯實農(nóng)業(yè)基礎，推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體制創(chuàng)新、促進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，需要不斷地加大對農(nóng)業(yè)的投入。由于弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)的特性，外部投入對農(nóng)業(yè)發(fā)展尤為重要，特別是在資金投入方面，政府扮演了至關(guān)重要的角色。中央政府農(nóng)業(yè)投資承擔著保障供給、促進增收、產(chǎn)業(yè)安全、保護生態(tài)、改善民生等多重功能，對優(yōu)化調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、提高綜合生產(chǎn)能力、保障主要農(nóng)產(chǎn)品有效供給、保障農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境安全、改善生產(chǎn)生活條件、促進農(nóng)民致富增收等方面發(fā)揮著重要的作用。近幾年中央政府立足基本國情和農(nóng)業(yè)發(fā)展階段，在探索中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路過程中，不斷增加農(nóng)業(yè)投入，積極謀劃和建設了一大批農(nóng)業(yè)建設項目。這些投資項目以保障農(nóng)產(chǎn)品供給、提高農(nóng)民生活水平、促進可持續(xù)發(fā)展為目標，以提供現(xiàn)代科學技術(shù)、現(xiàn)代物質(zhì)裝備、現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系為手段，以穩(wěn)定完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度、發(fā)展產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營、健全社會化服務體系為基礎，充分發(fā)揮市場的調(diào)節(jié)作用、農(nóng)民的主體作用、政府的支持保護作用，項目建設和投入使用全面提高了農(nóng)業(yè)土地產(chǎn)出率、資源利用率和勞動生產(chǎn)率，將傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)逐步發(fā)展成農(nóng)工貿(mào)緊密銜接、產(chǎn)加銷融為一體的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)，推進了我國農(nóng)業(yè)又好又快發(fā)展，加快了我國農(nóng)業(yè)進入世界農(nóng)業(yè)發(fā)展先進行列的進程。 

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1.2   研究的意義 

由于體制機制等多方面的原因，確保中央政府農(nóng)業(yè)投資穩(wěn)定增長的長效機制還沒有建立。一是中央政府農(nóng)業(yè)投資總量不足，占中央財政“三農(nóng)”支出的比例過低，投資需求擴大與投資數(shù)量不足矛盾突出，投資方向與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化要求錯位，農(nóng)業(yè)基礎設施、科技推廣等公共產(chǎn)品投資不足而非農(nóng)化傾向嚴重等諸多問題仍然長期存在。二是投資事權(quán)劃分不合理，由于政府和市場、中央和地方事權(quán)、綜合部門和行業(yè)部門分工不明確，應由企業(yè)或農(nóng)戶承擔的一般經(jīng)營活動，政府應退出而未退出；地方政府承擔了部分應由上級政府承擔的職能，以產(chǎn)值、速度為考核目標的地方政府政績考核制度將地方財政資金投向非農(nóng)生產(chǎn)領域，中央政府過多承擔應由地方政府承擔的基礎設施建設的支出責任。三是管理體制不健全，由于制度體系不健全、制度設計不合理、制度落實不到位，多頭管理、撒胡椒面、跑冒滴漏等弊端很多，影響了投資效益的充分發(fā)揮。針對當前中央政府農(nóng)業(yè)投資管理的存在的實際問題，迫切需要結(jié)合農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟管理理論，對相關(guān)問題進行深入的研究和分析，盡快提出能夠促進農(nóng)業(yè)投資穩(wěn)定增長和管理模式優(yōu)化完善的解決方案。 本論文旨在利用政府投資相關(guān)理論，分析和借鑒世界上其他國家政府農(nóng)業(yè)投資的先進經(jīng)驗，研究分析當前我國中央政府農(nóng)業(yè)投資規(guī)模、結(jié)構(gòu)及管理體制，對成效進行評價并分析存在的問題和原因，按照農(nóng)村發(fā)展改革目標和行政體制改革及投資體制改革的要求，研究提出未來中央政府農(nóng)業(yè)投資安排規(guī)模和領域，立足中央事權(quán)和公益性、基礎性、全局性的定位，研究提出中央政府農(nóng)業(yè)投資項目管理模式，以及進一步完善中央政府農(nóng)業(yè)投資管理的對策建議。在全球經(jīng)濟一體化進程加速推進、國際國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品市場競爭日益激烈、人民群眾對于農(nóng)產(chǎn)品有效供給和質(zhì)量安全要求越來越高的背景下，借鑒國外先進經(jīng)驗、制度與管理方法的政策導向要求，以及不斷完善農(nóng)業(yè)項目全過程管理、增強資金使用效率和提升項目效果的現(xiàn)實需求，本研究成果將有助于建立中央政府農(nóng)業(yè)投資穩(wěn)定增長的長效機制和健全我國政府農(nóng)業(yè)投資管理體制，并通過政府投資手段確保中長期農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展目標的實現(xiàn)，對于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、推進社會主義新農(nóng)村建設，縮小城鄉(xiāng)差距、構(gòu)建和諧社會，促進國民經(jīng)濟持續(xù)、健康、快速發(fā)展，維護社會和諧穩(wěn)定具有重要現(xiàn)實意義。 

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第二章   相關(guān)概念和理論

 

2.1   中央政府農(nóng)業(yè)投資的概念 

投資是作為一種經(jīng)濟行為，它是近代資本主義制度的產(chǎn)物，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展逐漸地被賦于特定的涵義。在資本主義社會，投資通常是指為獲取利潤而投放資本于國內(nèi)或國外企業(yè)的行為。在我國，改革開放以前的投資概念主要是指“基本建設投資”，如《辭海》中關(guān)于投資的解釋是：投資“在社會主義制度下一般指基本建設投資（辭海，1980）”。改革開放后，隨著我國經(jīng)濟體制改革的不斷深化和國民經(jīng)濟的不斷發(fā)展，投資概念的內(nèi)涵和外延不斷變化，其包括的內(nèi)容從基本建設投資逐步擴大到固定資產(chǎn)投資（包含基本建設投資和技術(shù)改造投資）和流動資產(chǎn)投資，從直接投資擴大到間接投資。即人們對投資的理解逐步從計劃經(jīng)濟模式下的“投資”概念向市場經(jīng)濟下的“投資”概念轉(zhuǎn)變。因此，可把投資的概念定義為：投資是經(jīng)濟主體（國家、集體、企業(yè)、個人等）以預期效益（經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益）為目的的資金投入行為及其運動過程。投資是個多層次，多側(cè)面的經(jīng)濟概念，在對投資概念認識的基礎上，應當對投資進行分類，了解各個層次和側(cè)面。按照投資主體劃分，可以分為政府投資、社會投資、企業(yè)投資、個體投資和外商投資等；按照產(chǎn)業(yè)劃分，可以分為第一產(chǎn)業(yè)投資、第二產(chǎn)業(yè)投資和第三產(chǎn)業(yè)投資等；按照投入方式劃分，可以分為直接投資和間接投資；按照隸屬關(guān)系劃分，可以劃分為中央投資和地方投資；按投資領域劃分，可以分為生產(chǎn)性投資和非生產(chǎn)性投資；按照經(jīng)營目標劃分，可以分為經(jīng)營性投資和非經(jīng)營性投資；按照資金周轉(zhuǎn)方式劃分，可以分為固定資產(chǎn)投資和流動資產(chǎn)投資。 

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2.2   中央政府農(nóng)業(yè)投資的不同口徑 

當前，中央政府用于農(nóng)業(yè)的投資渠道眾多，按照國務院主管的職能部門（或行業(yè)）劃分，主要包括：財政（財政部）、計劃（國家發(fā)展和改革委員會）、農(nóng)業(yè)（農(nóng)業(yè)部）、科技（科學技術(shù)部）、扶貧（國務院扶貧辦）、水利（水利部）、林業(yè)（國家林業(yè)局）、氣象（中國氣象局）等。按照中央農(nóng)業(yè)投資的性質(zhì)劃分，包括無償投資、有償投資、貸款貼息等。按照中央農(nóng)業(yè)投資的目標及用途劃分，包括農(nóng)業(yè)基礎建設投資、農(nóng)業(yè)事業(yè)費、農(nóng)業(yè)科研經(jīng)費、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)經(jīng)費，以及涉及農(nóng)業(yè)發(fā)展的各項經(jīng)費，等等。按照目前各部門的統(tǒng)計口徑，有國家財政用于農(nóng)業(yè)的支出、農(nóng)村基礎設施建設投資、政府支農(nóng)投資、中央農(nóng)林水氣基本建設投資和中央農(nóng)業(yè)基本建設投資多種提法。中央財政“三農(nóng)支出”又稱為中央中央財政“三農(nóng)”支出。是指中央政府財政用于支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的資金。按照統(tǒng)計年鑒的口徑，2006 年之前中央財政用于農(nóng)業(yè)的支出主要包括支援農(nóng)村生產(chǎn)支出和各項農(nóng)業(yè)事業(yè)費、基本建設支出、科技三項費用和其他 4 個方面，如表 2.1 所示。具體還可以分為農(nóng)業(yè)基本建設支出、農(nóng)業(yè)科技三項費用支出、農(nóng)業(yè)科研支出、支援農(nóng)村生產(chǎn)支出、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)支出、農(nóng)林水氣等部門事業(yè)費、農(nóng)產(chǎn)品流通補貼、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料補貼、財政扶貧支出、農(nóng)業(yè)稅收減免等。 

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第三章   國外政府農(nóng)業(yè)投資的主要做法和經(jīng)驗 ...... 18 

3.1   美國聯(lián)邦政府農(nóng)業(yè)投資情況 .... 18

3.2   日本中央政府農(nóng)業(yè)投資情況 .... 22 

3.3   歐盟政府農(nóng)業(yè)投資情況 ............ 24

3.4   國外政府農(nóng)業(yè)投資政策經(jīng)驗借鑒 ....... 27 

3.5   小結(jié) ........... 30 

第四章   我國中央政府農(nóng)業(yè)投資規(guī)模分析 .............. 31 

4.1   我國中央政府農(nóng)業(yè)投資規(guī)模變化情況 .......... 31 

4.2   我國中央政府農(nóng)業(yè)投資規(guī)模的影響因素 ...... 35

4.3   對中央政府農(nóng)業(yè)投資規(guī)模的分析評價 .......... 36 

4.4   中央政府農(nóng)業(yè)投資規(guī)模預測 .... 39

4.5   小結(jié) ........... 45 

第五章   我國中央政府農(nóng)業(yè)投資結(jié)構(gòu)分析 .............. 47 

5.1   對我國中央政府農(nóng)業(yè)投資結(jié)構(gòu)的評價 .......... 47

5.2   存在的主要問題 ............. 51 

 

第六章   我國中央政府農(nóng)業(yè)投資管理體制分析

 

6.1   中央政府農(nóng)業(yè)投資管理體制的歷史沿革 

投資體制是一個國家關(guān)于投資管理制度和投資活動運行機制的總稱，是經(jīng)濟體制的重要組織部分。深化投資體制改革，對于加快我國社會主義市場經(jīng)濟體制的建立具有決定性的推動作用。它主要包括投資主體行為、資金籌措方式與途徑、項目決策程序、建設實施管理、組織體系設置，以及宏觀調(diào)控制度等內(nèi)容。農(nóng)業(yè)投資體制包括投資主體、投資來源、管理程序和組織系統(tǒng)以及由上述諸方面所規(guī)定或約束的投資活動運行機制9。基于我國單一制國家的體制，中央政府在農(nóng)業(yè)投資體制中始終發(fā)揮著主導性的作用。 改革開放以前，我國農(nóng)業(yè)投資體制是一種高度集中的集權(quán)型決策體制，決策權(quán)限高度集中在政府手中，而且主要在中央政府。不僅農(nóng)業(yè)投資的總量、結(jié)構(gòu)決策完全控制在中央一級政府，依靠指令性計劃貫徹實施，具體農(nóng)業(yè)項目的審批、投資計劃下達和資金撥付也高度集中在各級政府手中。黨的十一屆三中全會之后，伴隨經(jīng)濟體制改革的發(fā)展，我國政府投資項目管理體制不斷向前推動了一系列市場化改革。在農(nóng)村經(jīng)濟體制改革與財政體制改革、投資體制改革及金融體制改革的綜合作用下，逐步確立了政府、企業(yè)、農(nóng)村社區(qū)組織和農(nóng)戶的不同的投資主體地位，形成了我國農(nóng)業(yè)投資體制的主體多元化、資金渠道多元化、投資決策分散化的新格局。對于改革開放后政府投資管理體制發(fā)展階段，有多重劃分方法。根據(jù)投資體制改革的總體進展，結(jié)合我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟形勢以及農(nóng)業(yè)投資總量的變化情況，筆者認為，改革開放以來的政府農(nóng)業(yè)投資體制改革可以劃分為以下四個階段。 

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結(jié)論 

 

本研究在梳理文獻、搜集資料、調(diào)查問卷的基礎上，綜合運用定量與定性分析相結(jié)合的方法，在對發(fā)達國家做法和經(jīng)驗進行總結(jié)的基礎上，開展了我國中央政府農(nóng)業(yè)投資規(guī)模、安排結(jié)構(gòu)與管理體制方面的系統(tǒng)研究，得出以下結(jié)論：中央財政“三農(nóng)”支出盡管大幅增加，但結(jié)構(gòu)不盡合理，用于農(nóng)村社會事業(yè)等公共福利性支出比例較大，用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性的支出相對較少，WTO 農(nóng)業(yè)支持政策空間還很大。中央政府農(nóng)業(yè)投資投資占中央財政“三農(nóng)”支出比例過低，波動較大，增長率總體低于中央財政總支出的增長率，擴大規(guī)模還有相當大的空間，應作為增加中央“三農(nóng)”支出的重點。利用 1998-2012 年政府中央農(nóng)林水氣基本建設投資與第一產(chǎn)業(yè) GDP、農(nóng)林漁總產(chǎn)值、農(nóng)民人均純收入、糧食產(chǎn)量關(guān)系的模型分析判斷，中央政府農(nóng)業(yè)投資將以年均 9.94%的增速持續(xù)增長，預計 2020 年大約為 3663.5 億元，是 2012 年的 2.46 倍。按照同樣算法，其中農(nóng)業(yè)行業(yè)的投資將以年均 7.59%的增速持續(xù)增長，到2020 年達到 591.8 億元水平，比 2012 年增長 1.46 倍。中央政府農(nóng)業(yè)投資安排結(jié)構(gòu)目前在突出的問題主要是三個方面，政府投資沒有從競爭性領域完全退出，中央政府農(nóng)業(yè)投資專項存在重復交叉，政府農(nóng)業(yè)投資供給和需求脫節(jié)。在此基礎上，依據(jù)《全國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃 2011-2015》，農(nóng)業(yè)部等制定了《全國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展第十二個五年規(guī)劃》，中央政府農(nóng)業(yè)投資應當遵循公共性、公平性、公益性、法制性原則，充分發(fā)揮其全局性、基礎性、導向性作用，在處理好政府和市場、中央和地方的關(guān)系基礎上，從投資的重要性、緊迫性等方面統(tǒng)籌考慮農(nóng)業(yè)投資安排的領域。基于與中央事權(quán)相適應的中央政府農(nóng)業(yè)投資領域定位以及筆者在基層一線調(diào)研結(jié)果，參照其他學者的研究成果，提出了中央政府農(nóng)業(yè)投資領域的具體方案。要重點加強農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、氣象等行業(yè)管理部門的部門自身建設和直屬墾區(qū)、林區(qū)基礎設施建設之外，要著重支持跨區(qū)域、跨流域、跨行業(yè)，需要總量平衡、重大布局的農(nóng)業(yè)公共服務體系和基礎設施、重大林業(yè)生態(tài)、重大農(nóng)田水利等領域建設。中央政府農(nóng)業(yè)投資要進一步優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，重點加強農(nóng)業(yè)科研與新型職業(yè)農(nóng)民培育、農(nóng)業(yè)基礎設施建設、農(nóng)業(yè)社會化服務體系建設、農(nóng)業(yè)資源生態(tài)環(huán)境監(jiān)測與保護、農(nóng)業(yè)自然災害恢復重建和扶貧等方面建設，對于其他農(nóng)業(yè)領域則應當由地方政府農(nóng)業(yè)投資為主安排建設。 

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參考文獻（略)