第一節(jié) 填海造地相關(guān)概念 

填海造地是人類主動(dòng)改變海域自然屬性的社會(huì)活動(dòng)，一般是指通過圈筑堤壩把灘地圍起來開墾并在所圈海域內(nèi)填成土地的一種用海行為，是對(duì)海域的消耗性處分性使用。① 填海造地的過程涉及到將海域的性質(zhì)發(fā)生不可逆的轉(zhuǎn)變，這使得填海造地的物權(quán)客體復(fù)雜。填海造地物權(quán)客體包括海域、土地、自然資源、環(huán)境，列舉如涉海的灘涂、海域、濕地、土地等，這些屬于資源、物，填海造地的海域、灘涂還與海上交通、海洋污染、海洋養(yǎng)殖和海洋漁業(yè)等相關(guān)。這些都使得填海造地的研究不能只局限于對(duì)海域使用權(quán)的取得上，而還要兼顧對(duì)其他客體的關(guān)注，如填海造地土地使用權(quán)。填海造地土地使用權(quán)對(duì)于很多人來說仍較為陌生，所謂的填海造地土地使用權(quán)，指的是在完成填海造地之后，將所造之地用于各個(gè)行業(yè)或者商業(yè)通途的一種權(quán)利。②填海造地土地使用權(quán)是一種特殊的土地使用權(quán)，該使用權(quán)是在土地使用權(quán)進(jìn)行演變之后的一種權(quán)利形式。因此，想要對(duì)填海造地土地使用權(quán)進(jìn)行理解，需要先對(duì)土地使用權(quán)進(jìn)行理解。土地使用權(quán)指的是單位或者個(gè)人，在法律允許的框架下對(duì)國有土地或集體土地享有的一種權(quán)利，具體表現(xiàn)為占有土地及使用土地，此外還有收益及有限處分土地的權(quán)利。 但對(duì)于海域使用權(quán)人而言，其在填海造地之后，并不意味著其就能獲得土地使用權(quán)，而是需要經(jīng)過相關(guān)管理部門的確認(rèn)及登記等程序之后才能獲得。填海造地土地使用權(quán)的最終目的是填海造地，并在這基礎(chǔ)上獲得所增加的新土地使用權(quán)利。

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第二節(jié) 填海造地土地使用權(quán)法律性質(zhì)分析

我國不允許土地私有，填海造地所形成的土地均歸國家所有，《海域使用管理法》第 32 條第 1 款規(guī)定：“填海項(xiàng)目竣工后形成的土地，屬于國家所有。”即不論填海造地所形成的土地是農(nóng)業(yè)用途還是非農(nóng)業(yè)用途，都?xì)w國家所有。但是法不溯及既往，在《海域使用管理法》生效之前，由農(nóng)村集體組織或者村民經(jīng)營的養(yǎng)殖用海，屬于集體所有。①那么對(duì)于已經(jīng)由集體取得海域所有權(quán)的海域形成的土地如果仍歸國家所有，勢(shì)必與誰開發(fā)誰受益的原則相沖突。 海域使用法明確了填海造地的土地國家所有權(quán)，也在學(xué)界上起到了定紛止?fàn)幍淖饔?。填海造地是改變海域性質(zhì)的方式，使海域變更為土地，其主體并未變更，因?yàn)楹Ｑ筚Y源屬國家所有。但是這種一刀切的方式卻與我國的土地管理法及物權(quán)法相沖突。如上述由集體享有使用權(quán)的海域上進(jìn)行的填海造地，集體所有的灘涂上填海屬于添附，此時(shí)形成的土地也應(yīng)由集體所有，所以此時(shí)的土地一刀切歸為國家所有難免有些生硬。 同時(shí)，“填海造地土地屬于國家所有”又有憲法上與民法上兩種理解，在憲法上國家所有即全體人民共同所有，而民法上的所有就是國家即擁有填海造地土地的所有權(quán)。若按照憲法理解，填海造地土地屬于全民共享，那是不是就是集體的概念，也就是說集體仍然可以享有填海造地形成土地的利益。而若按民法理解，填海造地土地國家所有即由國家行使使用收益處分的權(quán)利，也就是使用權(quán)也屬于國家所有。但無論是基于何種理解，都會(huì)導(dǎo)致填海造地的土地所有權(quán)被架空，土地利益無法被維護(hù)，填海造地的行為也勢(shì)必會(huì)造成當(dāng)?shù)貪O民的生活會(huì)受到較大破壞而亟需補(bǔ)償。 填海造地土地所有權(quán)應(yīng)當(dāng)展現(xiàn)這類土地承載的資源利益全民所有的特性，而且要讓所有個(gè)體獲得利益。怎么通過法律獲得實(shí)現(xiàn)全民共享此類土地利益，第一關(guān)涉到此類土地的管理成本，第二要確保全體民眾都可以享受到填海造地所得的利益。從其管理角度來說，全民把填海造地的權(quán)益授予了國家，由國家代為行使，因此國家應(yīng)當(dāng)確保其所得利益歸于全民，讓所有公民都能享受到該項(xiàng)利益。利益歸于國家所有，并不代表利益就屬于政府，能夠給私人支配。填海造地的利益歸于國家，這部分收益不屬于政府，也不屬于任一部門、機(jī)關(guān)和個(gè)人，這樣可以有效的防止國有資產(chǎn)的流失。 

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第二章 填海造地土地使用權(quán)出讓制度立法現(xiàn)狀及困境

 

第一節(jié) 填海造地土地使用權(quán)出讓制度立法現(xiàn)狀

由于陸地資源的有限，我國出現(xiàn)了一些填海造地行為。目前我國并沒有針對(duì)填海造地專門的立法規(guī)定，但是有一些法律對(duì)于填海土地使用權(quán)的出讓已經(jīng)有了一定的規(guī)定，這些法律包括：《物權(quán)法》、《土地管理法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《海域使用管理法》等。 在我國物權(quán)法中規(guī)定了用于建設(shè)的土地使用權(quán)的出讓方法包括轉(zhuǎn)讓和劃撥兩種方式。其中出讓土地使用權(quán)具體是指：對(duì)于可以進(jìn)行經(jīng)營項(xiàng)目的土地和可以有多種用途的土地，應(yīng)該采用市場價(jià)格競爭的方式，通過公開招標(biāo)、拍賣、掛牌等方式進(jìn)行使用權(quán)的出讓。這樣通過市場競爭的方式，有利于實(shí)現(xiàn)土地資源的有效利用和合理配置。利用劃撥的方式對(duì)建設(shè)用地的使用權(quán)進(jìn)行配置，要注意土地的用途必須嚴(yán)格遵守相關(guān)的法律法規(guī)，不得在法律規(guī)定的范圍之外隨意更改土地用途。① 《土地管理法》已經(jīng)明確提出了土地的使用應(yīng)該通過公開競價(jià)出讓的方式還是劃撥的方式，并且明確了選擇的標(biāo)準(zhǔn)，即如果企業(yè)將土地用作建設(shè)用途，則企業(yè)必須通過公開競價(jià)的方式獲得土地的使用權(quán)；另外對(duì)于與用作建設(shè)用途的土地也可以通過劃撥的方式獲得，但是必須符合幾個(gè)條件，包括：第一，土地用于建設(shè)政府辦公地點(diǎn)和武裝設(shè)施用地；第二，土地用于城市規(guī)劃的設(shè)施建設(shè)和非盈利項(xiàng)目的建設(shè)；第三，政府支持的實(shí)驗(yàn)基地、文化設(shè)施用地等；第四，一些在制度條款約束下的特殊用途的土地。

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第二節(jié) 填海造地土地使用權(quán)出讓制度困境

填海造地土地使用權(quán)的沖突主要來源于海域部門與土地部門的配合失靈，從法理上講，就是填海造地海域使用權(quán)到土地使用權(quán)的銜接缺位。填海造地海域使用權(quán)的取得與對(duì)海洋性質(zhì)的改變，到土地使用權(quán)的取得與土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，這一系列物權(quán)變動(dòng)均需要法律的保障與支撐。我國現(xiàn)行《土地管理法》對(duì)土地的登記與利用做出了明確規(guī)定，登記造冊(cè)需要經(jīng)過土地調(diào)查，查清土地資源的利用狀況，而海域使用權(quán)的取得至土地使用權(quán)的獲得這一路徑顯然與土地的登記造冊(cè)不符，實(shí)踐中也很難確定填海造地的范圍，而且填海造地形成的土地大都沒有經(jīng)過城市建設(shè)部門的規(guī)劃便獲得，其今后的規(guī)范及利用都會(huì)出現(xiàn)很大程度上的失據(jù)。海域使用權(quán)的取得方式與法定要件顯然與之不同，而由于未為實(shí)施過土地使用權(quán)取得程序，如主管部門的審查與用地預(yù)審以及建設(shè)用地批準(zhǔn)書、土地劃撥決定書等，使得填海造地海域使用權(quán)與土地使用權(quán)無法銜接，使得填海造地使用權(quán)的取得無法正名，這也是填海造地土地使用權(quán)出讓困境產(chǎn)生的直接原因。

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第三章 完善填海造地土地使用權(quán)出讓制度的建議 ........... 17 

第一節(jié)   在現(xiàn)有法律基礎(chǔ)上出臺(tái)《填海造地管理法》 ...... 17 

一、堅(jiān)持現(xiàn)有的國家土地所有權(quán)作為制度基礎(chǔ) ........... 17 

二、堅(jiān)持可持續(xù)利用原則 ........... 17 

三、借鑒其他自然資源物權(quán)法律法規(guī)形成獨(dú)立的物權(quán)體系 .......... 17 

第二節(jié)  根據(jù)不同土地使用權(quán)性質(zhì)確定土地使用權(quán)出讓方式 .......... 18 

一、符合劃撥條件的直接獲得土地使用權(quán) ...... 18 

二、經(jīng)過海域使用權(quán)招拍掛的直接獲得土地使用權(quán) ....... 18 

第三節(jié)  建立統(tǒng)一的海域與土地使用權(quán)整體出讓制度 ....... 19 

第四節(jié)  完善臨海漁民填海利益共享機(jī)制 ........ 21 

一、完善環(huán)評(píng)與聽證程序 ........... 21 

二、臨海漁民利益補(bǔ)償、分配方案 ............ 22 

三、對(duì)集體使用權(quán)人利益的傾斜保護(hù) .......... 22  

 

第三章 完善填海造地土地使用權(quán)出讓制度的建議

 

第一節(jié)   在現(xiàn)有法律基礎(chǔ)上出臺(tái)《填海造地管理法》

自然資源國家所有權(quán)的證成為填海造地土地用益物權(quán)的創(chuàng)設(shè)提供了可能性。將自然資源國家所有權(quán)界定為具有民法性質(zhì)的所有權(quán)，為填海造地“國家所有權(quán)——私人用益物權(quán)”的法律制度安排提供了可能。在對(duì)物的使用方式上，不一定并且也不可能總是由所有權(quán)人來完成。事實(shí)上，在很多情況下，所有權(quán)人通過特定方式將其所有之物交與他人加以使用并收益，從而使物上價(jià)值得以充分及時(shí)的實(shí)現(xiàn)。因此，在民法上自然資源物權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式上，可以設(shè)置用益物權(quán)來解決自然資源所有與利用之間的矛盾。而要研究填海造地土地用益物權(quán)，必須以界定自然資源所有權(quán)即界定填海造地土地所有權(quán)的歸屬為前提。填海造地土地用益物權(quán)與其他自然資源用益物權(quán)相同，作為用益物權(quán)的一種，屬于他物權(quán)的范疇。他物權(quán)必然產(chǎn)生于自物權(quán)，自物權(quán)是他物權(quán)的母權(quán)，這種模式建立在自然資源國家所有權(quán)的民法性質(zhì)框架下，也就是說，填海造地土地用益物權(quán)只要是建立在自然資源所有權(quán)民法性質(zhì)的基礎(chǔ)上，就可以適用自然資源用益物權(quán)的體系規(guī)定，而且可以為“填海造地土地所有權(quán)——填海造地土地使用權(quán)”的模式提供合法依據(jù)。填海造地會(huì)導(dǎo)致周邊環(huán)境發(fā)生改變，使附近海域受到破壞，無論是荷蘭還是日本，都已經(jīng)意識(shí)到填海造地的代價(jià)，開始尋求陸地與海洋的平衡，尋求經(jīng)濟(jì)利益與自然的平衡。過分的填海造地的代價(jià)是巨大的，必須堅(jiān)持可持續(xù)利用原則，把握好填海造地與環(huán)境保護(hù)之間的平衡，才能實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧發(fā)展。人與自然和諧發(fā)展的關(guān)鍵就是要保護(hù)海洋的可再生能力，使海洋資源不至于過度消耗，是海洋的自凈能力能夠得以維持。我們應(yīng)改變過去只重視增長數(shù)量,不重視增長的質(zhì)量和效益,以消耗大量自然資源特別是不可再生資源來換取經(jīng)濟(jì)增長的發(fā)展模式。在強(qiáng)調(diào)發(fā)展的同時(shí),應(yīng)注意加強(qiáng)對(duì)自然資源的保護(hù)、提高資源的利用效益、以可持續(xù)的方式利用不可再生資源、積極尋找或開發(fā)有利于人類社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的替代資源。實(shí)現(xiàn)自然資源的利用與保護(hù)以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展能夠得以兼顧。 

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結(jié)    語

 

填海造地土地使用權(quán)出讓制度的完善應(yīng)從法律和管理兩個(gè)方面來同步進(jìn)行，法律上，應(yīng)該構(gòu)建填海造地專門立法，尤其是由海域使用權(quán)換領(lǐng)土地使用權(quán)證上的銜接問題，應(yīng)由專門的法律加以規(guī)定，使填海造地使用權(quán)出讓可以直接適用土地管理法的規(guī)定；另一方面是要完善對(duì)填海造地程序方面的法律設(shè)計(jì)，無論是對(duì)于已生成的土地，還是現(xiàn)已實(shí)現(xiàn)換證的土地，法律上都應(yīng)有明確的適用規(guī)則加以規(guī)范。 另一個(gè)層面，是填海造地土地管理制度上的設(shè)計(jì)，應(yīng)結(jié)合實(shí)踐中的填海造地土地使用權(quán)出讓制度的成功經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)不同土地使用權(quán)性質(zhì)確定土地使用權(quán)出讓方式：對(duì)于符合劃撥條件的直接獲得土地使用權(quán)，對(duì)于其他填海造地行為應(yīng)采取海域使用權(quán)與土地使用權(quán)整體出讓制度；同時(shí)制度層面還要解決土地如何規(guī)劃——按城鄉(xiāng)規(guī)劃法，由規(guī)劃部門土地部門協(xié)同海洋部門制定規(guī)劃，如何評(píng)估——嚴(yán)格按環(huán)評(píng)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，重視聽證，對(duì)附近居民如何補(bǔ)償——統(tǒng)一定價(jià)、優(yōu)先受讓權(quán)等。    

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參考文獻(xiàn)(略)