在住宅小區(qū)結(jié)建人防工程快速發(fā)展的現(xiàn)階段，開發(fā)商作為住宅小區(qū)結(jié)建人防工程的投資人，是法律規(guī)定上的使用者、管理者和收益者，但是在實(shí)際操作中，管理者一般是住宅小區(qū)的物業(yè)服務(wù)企業(yè)，實(shí)際使用人則變成了業(yè)主，這中間的各種利益關(guān)聯(lián)和權(quán)屬爭議紛爭不斷。歸納來看，住宅小區(qū)結(jié)建人防工程當(dāng)前主要存在兩個(gè)問題，一是在立法上，我國現(xiàn)行法律沒有確定人防工程的所有權(quán)歸屬，也沒有就其平時(shí)使用權(quán)作詳細(xì)規(guī)定，業(yè)主與開發(fā)商之間就所有權(quán)歸屬問題糾紛頻發(fā)；二是在平時(shí)使用過程中，住宅小區(qū)開發(fā)商、物業(yè)服務(wù)企業(yè)、人防工程行政管理部門，在人防工程的使用、管理、維護(hù)上權(quán)責(zé)不清、濫用權(quán)利、管理混亂，人防工程維護(hù)管理無法有效落實(shí)，戰(zhàn)時(shí)應(yīng)急防護(hù)的前提效能得不到有效保障，平時(shí)使用效能得不到充分發(fā)揮。  

 

一、住宅小區(qū)結(jié)建人防工程平時(shí)使用立法現(xiàn)狀

 

（一）所有權(quán)歸屬問題沒有涉及

依照《物權(quán)法》的規(guī)定，須由法律規(guī)定物權(quán)種類及其內(nèi)容。這里的法律應(yīng)該理解為民商事法律。這即是“物權(quán)法定”原則在《物權(quán)法》中的具體體現(xiàn)。不包括其他法律，更不能包括行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方政府規(guī)范性文件等。1997年 1 月 1 日起施行的《人民防空法》沒有規(guī)定國家、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人投資的各類人防工程的所有權(quán)歸屬。之后，2007 年 10 月 1 日起施行的《物權(quán)法》對(duì)此采用了回避的方式，仍舊沒有明確其權(quán)屬問題。這就導(dǎo)致現(xiàn)行法律中，關(guān)于人防工程所有權(quán)歸屬的規(guī)定處于真空狀態(tài)，各地按照自己的理解，在地方規(guī)范性文件中就其所有權(quán)歸屬問題代《物權(quán)法》做了規(guī)定，且觀點(diǎn)存在分歧，在司法實(shí)踐中，各地的審判結(jié)果大相徑庭。 

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（二）法律對(duì)平時(shí)使用權(quán)規(guī)定模糊

人防工程平時(shí)由投資者使用管理，收益歸其所有。這是平時(shí)使用權(quán)的法律上的唯一來源，其他任何法律都沒對(duì)此有明確規(guī)定。從人防法的這個(gè)規(guī)定條款可以得出的結(jié)論是，法律允許投資人在非戰(zhàn)時(shí)和應(yīng)急時(shí)發(fā)揮人防工程的經(jīng)濟(jì)效益，旨在鼓勵(lì)社會(huì)資本參與人防工程建設(shè)。這里的人防工程平時(shí)使用權(quán)，不同于物權(quán)法中使用權(quán)的概念，它基本上包括了占有權(quán)、收益權(quán)、使用權(quán)、處分權(quán)等權(quán)能的全部或部分權(quán)能。但是，人防法未就如何行使平時(shí)使用權(quán)做詳細(xì)規(guī)定，比如住宅小區(qū)的結(jié)建人防工程處分的條件、期限，收益分配、用途等，都沒有涉及，讓人們?cè)谔幚硐嚓P(guān)事項(xiàng)時(shí)缺乏統(tǒng)一依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。 

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第二章 住宅小區(qū)結(jié)建人防工程所有權(quán)歸屬分析 

 

自《物權(quán)法》施行以來，尤其是隨著各地與住宅小區(qū)結(jié)建人防工程相關(guān)的矛盾糾紛頻繁發(fā)生，關(guān)于要求法律清晰界定人防工程權(quán)利歸屬的聲音越來越強(qiáng)烈。在這些呼聲中，主張其所有權(quán)屬于國家所有、屬于開發(fā)商所有、屬于小區(qū)業(yè)主共有三種觀點(diǎn)的理由，頻繁見諸報(bào)端。按照物權(quán)法原理，所有權(quán)的取得方式有兩種，即原始取得和繼受取得。下面，筆者從法律原理、有效利用等方面，綜合分析住宅小區(qū)結(jié)建人防工程所有權(quán)的歸屬問題。  

 

一、是否應(yīng)該歸國家所有 

現(xiàn)行法律中，與人防工程所有權(quán)歸屬相關(guān)的法律有物權(quán)法、人防法和國防法，但在這三部法律中均沒有明確規(guī)定人防工程的權(quán)利歸屬問題。《物權(quán)法》第四十六條至第五十二條中規(guī)定了國家所有的對(duì)象，歸納起來有七類客體，其中有一類是國防資產(chǎn)。住宅小區(qū)結(jié)建人防工程是否屬于國防資產(chǎn)，支持者和反對(duì)者頗有爭議。該問題將在下文詳述。 由于現(xiàn)行法律沒有就人防工程歸屬問題明確規(guī)定，有些部門規(guī)章、地方性法規(guī)和行政規(guī)范性文件對(duì)人防工程的所有權(quán)卻做出了非常明晰的規(guī)定。例如 1985年 6 月 11 日起施行的《關(guān)于平時(shí)使用人民防空工程收費(fèi)的暫行規(guī)定》界定人防工程是國家的財(cái)產(chǎn)。2008 年 9 月 1 日起施行的《蘇州市人民防空工程管理辦法》認(rèn)為只要是結(jié)建人防工程不分投資者是誰都應(yīng)該歸屬國家所有，并且還應(yīng)該辦理登記相關(guān)的產(chǎn)權(quán)證書。2004 年 7 月 1 日起施行的《湖南省人民防空工程產(chǎn)權(quán)管理辦法》直接規(guī)定誰是開發(fā)投資人，人防工程就屬于誰。2010 年 7 月 30 日起修訂施行的《重慶市人民防空條例》的規(guī)定精神與《湖南省人民防空工程產(chǎn)權(quán)管理辦法》一樣，投資開發(fā)建設(shè)者就是該人防工程的所有權(quán)人。根據(jù)《立法法》規(guī)定，民事、商事等基本制度屬于我國的基本經(jīng)濟(jì)制度，這些制度必須由全國人大及其常委會(huì)通過制定法律來規(guī)定。所以，像人防工程所有權(quán)歸屬問題這類隸屬于基本民商事制度管轄的事項(xiàng)，除了憲法和法律可以創(chuàng)設(shè)外，其他一切規(guī)范性文件都不能涉及，上述行政規(guī)章、地方文件等關(guān)于所有權(quán)歸屬的規(guī)定顯然有違反《立法法》之嫌。 

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二、是否應(yīng)該歸開發(fā)商所有

根據(jù)物權(quán)法一般原理，所有權(quán)取得的方式包括兩種，一種是原始取得，是指最初取得財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)不依賴于原所有人的意志而取得財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)。另一種是繼受取得，是指通過某種法律行為從原所有人那里取得對(duì)某項(xiàng)財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)。從國家鼓勵(lì)和允許社會(huì)資本參與人防工程建設(shè)開始，住宅小區(qū)結(jié)建人防工程的投資人就是開發(fā)商，開發(fā)商將自己擁有的資本投入房產(chǎn)開發(fā)，把資本變成住宅小區(qū)結(jié)建人防工程這一不動(dòng)產(chǎn)，開發(fā)商基于新建而取得了其所有權(quán)。筆者贊同上述支持開發(fā)商基于新建而取得住宅小區(qū)結(jié)建人防工程所有權(quán)的理由。人防工程的投資主體變成多元主體后，邏輯上自然可以推導(dǎo)出其所有權(quán)主體呈多元化，這符合物權(quán)法一般原理。從1998 年 3 月 19 日起施行的《人民防空國有資產(chǎn)管理規(guī)定》相關(guān)規(guī)定可以看出，由國家投資的人防資產(chǎn)是國有資產(chǎn)，即為國防資產(chǎn)。由此可以推論出國家投資建設(shè)的人防工程是國有人防資產(chǎn)的組成部分，是國防資產(chǎn)，歸國家所有。相反，那些由社會(huì)資本投資建設(shè)的人防工程，其所有權(quán)應(yīng)該由開發(fā)建設(shè)的投資人所有，不應(yīng)該認(rèn)為歸國家所有。屬于社會(huì)資本投資建設(shè)的住宅小區(qū)結(jié)建人防工程，其成本主要是建設(shè)費(fèi)用（建筑材料和工人工資），以及一些其他的開發(fā)費(fèi)用，土地出讓金和相關(guān)稅費(fèi)大都已由國家減免了，開發(fā)商投入資本開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目里包括了小區(qū)結(jié)建人防工程，其就是所有權(quán)人，這屬于原始取得中的新建行為。  

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第三章  住宅小區(qū)結(jié)建人防工程平時(shí)使用權(quán)分析 ........ 17 

一、平時(shí)使用權(quán)的法律來源....... 17 

二、平時(shí)使用權(quán)性質(zhì)和內(nèi)容....... 18 

（一）平時(shí)使用權(quán)性質(zhì)........ 18 

（二）平時(shí)使用權(quán)內(nèi)容........ 19 

三、平時(shí)使用權(quán)的限制....... 20 

第四章  完善住宅小區(qū)結(jié)建人防工程平時(shí)使用管理和立法建議 ........ 22 

一、現(xiàn)行法律框架下完善住宅小區(qū)結(jié)建人防工程平時(shí)使用管理的建議....... 22 

（一）完善人防行政管理體系.... 22 

（二）加強(qiáng)對(duì)實(shí)際管理人的業(yè)務(wù)指導(dǎo)........ 23 

（三）支持開發(fā)商讓渡權(quán)利與業(yè)主.... 24 

二、完善立法措施....... 25 

 

第四章 完善住宅小區(qū)結(jié)建人防工程平時(shí)使用管理和立法建議 

 

一、現(xiàn)行法律框架下完善住宅小區(qū)結(jié)建人防工程平時(shí)使用管理的建議

因關(guān)于人防工程所有權(quán)的爭議不斷，對(duì)于完善相關(guān)立法是眾望所歸，完善住宅小區(qū)結(jié)建人防工程所有權(quán)和使用權(quán)的立法勢在必行。不過法律從制定到實(shí)施還是需要一段時(shí)間和過程的。現(xiàn)階段人防工程日常使用中暴露的管理維護(hù)問題不少，在立法尚未完善的階段，我們?nèi)耘f需要積極主動(dòng)去探尋完善住宅小區(qū)結(jié)建人防工程的平時(shí)使用和管理措施，盡可能發(fā)揮它的最大功效。在現(xiàn)行法律框架下如何完善對(duì)住宅小區(qū)結(jié)建人防工程平時(shí)使用的管理，筆者有以下思考。 按照《人民防空法》第三條、第六條規(guī)定，《人民防空工程平時(shí)開發(fā)利用管理辦法》第四條規(guī)定，我國人防行政管理權(quán)明確到縣市一級(jí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道辦事處只是協(xié)助做好相關(guān)工作，并沒有明確的行政管理和專業(yè)的指導(dǎo)職權(quán)。換句話來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道辦事處主要起輔助作用。但是在結(jié)建人防工程快速發(fā)展的今天，不少經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的縣市，僅結(jié)建人防工程面積就多達(dá)數(shù)百萬平方米，縣市的人防行政管理部門顯然有些力不從心。以江蘇省昆山市為例，截至 2015 年 5 月份，已建成并投入使用的結(jié)建人防工程面積超過 200 萬平方米，昆山市民防局人防工程管理站工作人員卻不滿 10 人，要想全面做好轄區(qū)內(nèi)的人防工程管理維護(hù)工作，面臨的壓力很大。 

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結(jié)  語

 

住宅小區(qū)結(jié)建人防工程的平時(shí)使用關(guān)系著千家萬戶的日常生活和切身利益，在充分保障其戰(zhàn)時(shí)應(yīng)急防護(hù)的前提效能的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)是發(fā)揮它平時(shí)使用的功能。從法律上明確住宅小區(qū)結(jié)建人防工程的所有權(quán)歸屬，是解決目前問題的前提條件和關(guān)鍵所在。在立法尚未完善的情況下，著重從健全人防行政管理體系、加強(qiáng)對(duì)實(shí)際管理人的業(yè)務(wù)指導(dǎo)、促進(jìn)開發(fā)商讓渡權(quán)利等方面，積極發(fā)揮住宅小區(qū)結(jié)建人防工程平時(shí)使用的效能，為健全和完善與之相關(guān)的法律制度奠定實(shí)踐基礎(chǔ)，使法律修訂調(diào)整時(shí)，就人防工程所有權(quán)歸屬、所有權(quán)權(quán)能內(nèi)容、權(quán)屬登記制度和專項(xiàng)維修資金制度等方面做出有效的完善措施。 

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參考文獻(xiàn)(略)