第一章 緒論

 

1.1 研究背景

1.1.1 實踐背景

目前，我國雖然已經(jīng)進(jìn)入“十二五”新階段，但發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)問題依然突出，主要是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，公路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金仍然短缺。根據(jù)《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》，要求全面加強(qiáng)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，擴(kuò)大鐵路、公路等交通運輸設(shè)施，全面提升城市通信、供電、供熱、供氣、供排水、污水垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施水平，加快城鎮(zhèn)文化體育設(shè)施建設(shè)、構(gòu)建下一代信息基礎(chǔ)設(shè)施。在此規(guī)劃的指導(dǎo)下，我國仍需加大發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施投資，更好的改善人民的生活。

?統(tǒng)計資料表明，2000 年至 2010 年以來，我國城市市政公用基礎(chǔ)設(shè)施投資額逐年增加，固定資產(chǎn)投資在 2010 年達(dá)到 14305.9 億元，近幾年上升速度有加大的趨勢（如圖?1.1 所示）。

?隨著我國工業(yè)進(jìn)程加快，流動性泛濫、內(nèi)需不旺、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡已成為我國宏觀經(jīng)濟(jì)的顯著特征。在此宏觀經(jīng)濟(jì)背景以及中央宏觀調(diào)控政策引導(dǎo)下，我國基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)投入成本、建設(shè)水平、速度都受到了影響。2011 年以來，隨著 CPI 指數(shù)的走高，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)將面臨著勞動力成本升高、大宗商品尤其原材料價格上漲、土地成本上升等一系列通貨膨脹帶來的問題。為應(yīng)對物價上漲的壓力，央行三次提高存貸款基準(zhǔn)利率，由此給基礎(chǔ)設(shè)施項目帶來的影響很大，不僅增加政府部門的償還負(fù)債的財務(wù)壓力，而且也加大了銀行的信貸風(fēng)險。

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?1.2 問題提出

由于 PPP 是一類公共事業(yè)融資模式的總稱，在實際應(yīng)用中產(chǎn)生了很多具體的模式，而且一些模式也衍生出其它模式。由此，對于項目的決策者，在建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施時究竟采用哪種模式，已成為 PPP 模式在我國取得成功的關(guān)鍵問題。從目前國內(nèi)的情況來看，PPP項目主要集中在 BOT、BT、TOT 和 BOO 等模式上，這些模式在公共交通、污水處理、能源供應(yīng)、環(huán)保、體育場館等項目建設(shè)中都有應(yīng)用，但是由于缺乏對具體模式運用范圍的深入理解，目前 PPP 模式的選擇主要依靠經(jīng)驗和主觀判斷，同時國際上其他可供借鑒的模式?jīng)]有得到應(yīng)用，這極大地限制了公共項目的開發(fā)空間，導(dǎo)致實際項目的執(zhí)行效果不理想。

在 PPP 具體模式的運用范圍尚未明晰的背景下，國內(nèi)各城市在基礎(chǔ)設(shè)施 PPP 項目建設(shè)時采用的模式單一。例如大連市 PPP 項目所采用的模式主要就是 BOT，目前在污水處理、垃圾處理和隧道項目上都得到應(yīng)用，而其他模式則幾乎沒有得到應(yīng)用。未來隨著城市基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的快速發(fā)展，必將會有越來越多的項目采用 PPP 的形式，單一的 PPP 模式還不足以充分激發(fā)民間投資的熱情，也越來越難以滿足政府加快基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)的目標(biāo)。國內(nèi)其他城市也存在類似的情況，在某類基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項目上形成固定的發(fā)展路徑，缺乏選擇其他模式的理論依據(jù)。

出現(xiàn)上述問題的主要原因有兩個方面。首先，地方政府不了解 PPP 項目的各種模式，也不熟悉每種模式的適用條件和具體操作方法，即便是理論界也沒有深入解釋該問題。其次，政府缺乏科學(xué)的 PPP 項目模式的選擇標(biāo)準(zhǔn)和決策方法，模式選擇過分依賴決策者的經(jīng)驗和主觀判斷。

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第二章 國內(nèi)外研究現(xiàn)狀綜述

 

2.1 PPP 模式的基本概念

由于“市場失靈”和政府不恰當(dāng)?shù)母深A(yù)，在發(fā)展新興的經(jīng)濟(jì)形勢下，其他的市場形態(tài)脫穎而出。PPP正是源于這種經(jīng)濟(jì)政策的改革，現(xiàn)今已經(jīng)成為政府現(xiàn)代化建設(shè)計劃的基石。伴隨著基礎(chǔ)設(shè)施市場自由化，在不同的市場結(jié)構(gòu)中，PPP模式已在基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展運用。從世界范圍來看，多國政府在基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中遇到一定的阻礙，比如缺少一定的資金資源、缺乏相關(guān)的技術(shù)和技能等。針對以上這些情況，PPP已經(jīng)成為一個可行的模型,除了提高經(jīng)濟(jì)可持續(xù)性發(fā)展，更重要的是PPP能夠使公私雙方收益共享、風(fēng)險公擔(dān)。

公私合作伙伴制 PPP（Public -Private Partnerships）近來被廣泛使用，但由于各國文化和經(jīng)濟(jì)等環(huán)境的差異，以及每個項目的特點不同，PPP 至今沒有準(zhǔn)確的定義。有學(xué)者認(rèn)為 PPP 僅包括一些狹窄范圍內(nèi)的幾個項目類型，而有些學(xué)者卻認(rèn)為 PPP 應(yīng)該包括從私有化、服務(wù)外包到無追索權(quán)項目融資收益共享合作制等一系列項目模式。在國外，由于政治原因政府將 PPP 定義擴(kuò)寬，從而在概念上產(chǎn)生了混亂，比如英國工黨政府將 PPP定義為“本質(zhì)上的部分私有化”。其實 PPP 的定義并不重要，重要的是確保公私雙方在對話中要明白他們在談?wù)撝黧w是什么。

?研究表明，PPP 起初起源于英國，是在 PFI（Private Finance Initiative）基礎(chǔ)上發(fā)展和提煉出來的，而 PFI 在英國已經(jīng)創(chuàng)造了很大的國際利益。一些國家聲稱 PPP 項目僅僅是利用私人部門在有限的范圍內(nèi)提供一定作用，這樣定義 PPP，使得公私雙方不能合理享受收益，更不能激勵私人部門主動去參與到項目中。

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?2.2 PPP 模式的主要研究方向

PPP 模式以其獨特的優(yōu)勢成為現(xiàn)今項目融資方式的研究熱點。在研究了國內(nèi)外的關(guān)于 PPP 文獻(xiàn)后，發(fā)現(xiàn)很多學(xué)者對 PPP 模式研究寬泛，而且研究重點也不同，不僅局限于 PPP 的優(yōu)劣勢、風(fēng)險、公私合作關(guān)系等方面，而且還關(guān)注于 PPP 模式的項目治理、融資以及關(guān)鍵成功因素等。

2.2.1 國外研究方向

PPP 模式最早起源于英國，經(jīng)過多年的發(fā)展，PPP 理論在國外已相對成熟。國外學(xué)者對 PPP 研究的方向比較廣泛，具體研究集中在以下幾個方面：

(1) 關(guān)于 PPP 優(yōu)勢的研究

美國民營化專家Savas認(rèn)為，基礎(chǔ)設(shè)施引進(jìn)PPP模式降低了政府的財務(wù)負(fù)擔(dān)和作為一般納稅人潛在的風(fēng)險。Debande認(rèn)為PPP模式通過和私人部門制定嚴(yán)格的承包合同，事先策劃和開發(fā)項目，可以在項目建設(shè)階段有效控制因開發(fā)范圍的變化而導(dǎo)致的高成本。Treasury通過對英國PPP案例的研究，發(fā)現(xiàn)項目采用PPP模式將有效的降低開發(fā)成本，改善工程竣工準(zhǔn)的時間。

?以上研究只是在財務(wù)和效率提高方面，后續(xù)很多學(xué)者補充了PPP其他方面的優(yōu)勢如：改善了公共部門和私人部門之間的合作關(guān)系；更有效的風(fēng)險管理；更好的鼓勵設(shè)計商和建造商的參與；在未來項目運作中減少運營、維修和更新的成本以及以最低的成本和最好的性能交付資產(chǎn)。

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?第三章 PPP 模式的案例研究 ........................35

3.1 案例研究設(shè)計..................35

3.1.1 理論回顧.....................35

第四章 PPP 模式選擇影響因素的識別 ............... 51

4.1 影響因素設(shè)計的依據(jù) .....................51

4.2 專家調(diào)查問卷的設(shè)計和發(fā)放 .....................52

?第五章 PPP 模式選擇的兩階段決策模型 ......................62

5.1 PPP 不同模式的表現(xiàn)特征 ....................62

5.1.1 不同 PPP 模式的所有權(quán)特征........................62

 

第五章 PPP 模式選擇的兩階段決策模型

 

?5.1 PPP 不同模式的表現(xiàn)特征

從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度出發(fā)，所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)是公共事業(yè)資產(chǎn)兩個重要因素。所有權(quán)指資產(chǎn)的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)。而經(jīng)營權(quán)是一個很模糊的概念，一種理解是，經(jīng)營權(quán)是指資產(chǎn)的占有權(quán)、使用權(quán)和部分收益權(quán)之和，是資產(chǎn)權(quán)益的組成部分。另一種理解是，經(jīng)營權(quán)是指政府向公用事業(yè)企業(yè)授予的特許經(jīng)營權(quán)，是所有權(quán)之外的權(quán)利。在這里如沒有特殊說明，本文所指的經(jīng)營權(quán)為第二種說法。PPP 模式研究的重點在于項目所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)合一和分離，即在實際項目運作過程中是采取轉(zhuǎn)讓所有權(quán)，還是采取經(jīng)營性租賃或者委托經(jīng)營等方式。所以，所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)是 PPP 模式劃分的兩個重要維度。

 

國內(nèi)案例研究發(fā)現(xiàn)表明，PPP 模式是指公私合作項目，所以公私合作的好壞是 PPP項目成功的關(guān)鍵。在 PPP 項目中，政府和私人部門更注重合作、信任、溝通，通過合作達(dá)到公私雙方的優(yōu)劣勢互補、互利共贏。綜上所述，項目的所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、合作程度是 PPP 模式劃分的重要影響因素，下面將從這三個方面分別探討不同模式的特征表現(xiàn)。

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第六章 結(jié)論與展望

 

6.1 結(jié)論

自改革開放 30 多年來，無論從經(jīng)濟(jì)總量還是從經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)上，中國已經(jīng)或正在進(jìn)入一個新的發(fā)展階段。1979-2008 年，中國經(jīng)濟(jì)平均增長達(dá)到 9.8%，而近幾年也在 9%以上，均在世界前列。對外貿(mào)易的蓬勃發(fā)展，貿(mào)易地位也由 1972 年世界第 27 位上升為世界第 2 位。伴隨著這種增長，中國 GDP 的規(guī)模，2010 年也首次超過日本而位居世界第二。但是，長期來看，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展任務(wù)仍很繁重，以人均 GDP 來判斷，2010 年中國為 4283 美元，位居世界第 98 位，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)更為落后。?

2011 年我國全年公路水路固定資產(chǎn)投資共完成 1.42 萬億元，同比增長 7.1%，民航固定資產(chǎn)投資 690 億元，補建鄉(xiāng)鎮(zhèn)郵政所 2536 處。2012 年，在財政信貸政策加強(qiáng)與產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)配合下，大力發(fā)展具有公共服務(wù)功能的國家重大基礎(chǔ)設(shè)施在建和續(xù)建項目，但資金缺口巨大是個無法回避的難題。

基礎(chǔ)設(shè)施是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要條件，是公共服務(wù)的重要基礎(chǔ)。加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，既有利于當(dāng)前拉動經(jīng)濟(jì)增長，也有利于長遠(yuǎn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在此環(huán)境下，有效地引進(jìn) PPP 模式將更高效發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。

本文根據(jù) PPP 各個具體模式的特點，在對國內(nèi)外 PPP 模式研究方向和 PPP 模式選擇的文獻(xiàn)綜述情況下，明確了各個模式不同的表現(xiàn)特征，選用多屬性決策兩階段決策模型選擇最佳的模式，本文主要的結(jié)論如下：

?第一，對現(xiàn)有的 PPP 模式的分類進(jìn)行歸納，根據(jù)項目的融資類型和公共和私人部門的合作程度將 PPP 模式重新分類，并將 PPP 模式分為三級模式。

第二，從項目所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、公私合作程度三方面，提出了 PPP 不同模式的表現(xiàn)特征。

第三，采用多案例研究對國內(nèi)外 50 個 PPP 項目進(jìn)行分析，得出財務(wù)、投資及技術(shù)的評估，政府治理、管理，私人部門技術(shù)、融資的能力與經(jīng)驗是 PPP 模式關(guān)鍵成功因素；而且還研究了不同模式在不同時期、不同行業(yè)、不同地區(qū)的應(yīng)用情況。

第四，在多案例研究基礎(chǔ)上，采用專家問卷調(diào)查法得到 28 個影響 PPP 模式選擇的因素和權(quán)重，并對 PPP 模式應(yīng)用情況作了補充。

?參考文獻(xiàn)（略）