第一章 緒論

 

第一節(jié) 研究背景

一、 實踐背景

十八屆三中全會我國政府提出進一步強化對權(quán)力運行的制約，要求各黨政部門、行政事業(yè)單位完善監(jiān)察與審計監(jiān)督、構(gòu)建科學(xué)有效的權(quán)力制約及協(xié)調(diào)機制。十八屆四中全會提出全面依法治國政策方針，運用法律手段完善內(nèi)部控制體系，通過設(shè)置分事行權(quán)、分級授權(quán)、分崗設(shè)權(quán)以及定期輪崗等要求，進一步對財政資金分配使用、國有資產(chǎn)監(jiān)管、政府采購等權(quán)力進行控制，防止權(quán)力濫用。對于財政資金的預(yù)算管理是國家治理的基礎(chǔ)，通過完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制強化各單位預(yù)算管理工作，促進財政資金合理分配、國有資產(chǎn)有效管理、基本建設(shè)及政府采購工作監(jiān)督有效。在我國政府持續(xù)加大反腐力度、加強對權(quán)力的監(jiān)督與制衡、要求把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里等背景下，財政部制定并發(fā)布一系列行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度及文件。財政部于 2012 年制定《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（后文簡稱《內(nèi)控規(guī)范》）提出一套適合我國行政事業(yè)單位運行發(fā)展的內(nèi)部控制體系，分別從單位層面和業(yè)務(wù)層面對內(nèi)部控制建設(shè)與實施給予指導(dǎo)并設(shè)定標準，要求各行政事業(yè)單位于 2014 年 1 月 1日起實施。財政部于 2015 年 12 月又發(fā)布《關(guān)于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)指導(dǎo)意見》（財會【2015】24 號），提出內(nèi)部控制建設(shè)及實施工作的基本原則、指導(dǎo)思想及總體目標，要求所有行政事業(yè)單位于 2016 年底基本完成內(nèi)部控制建設(shè)工作并開始實施。2016 年 6 月又發(fā)布了《關(guān)于開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作的通知》（財會【2016】11 號），該文件結(jié)合《內(nèi)控規(guī)范》中的相關(guān)內(nèi)容提出了一套針對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的評價指標體系，財政部要求各單位按照該指標體系對本單位內(nèi)部控制基本情況進行清查，并結(jié)合評價結(jié)果識別單位內(nèi)部控制存在問題，進而對內(nèi)部控制的薄弱環(huán)節(jié)開展有針對性的建設(shè)與優(yōu)化。2017 年 1 月財政部下發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告管理制度（試行）》（財會【2017】1 號）明確規(guī)定單位內(nèi)部控制報告編制內(nèi)容及報送要求，并規(guī)定行政事業(yè)單位在提交年度決算報告時一并上交內(nèi)部控制報告。2017年 12 月財政部又下發(fā)《關(guān)于開展 2017 年度行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告編報工作的通知》要求單位編制并上報本年度的內(nèi)部控制報告，并給出內(nèi)部行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告的模板。我國財政部制定并發(fā)布的一系列行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度及文件，完善了對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的監(jiān)管，也進一步提高了對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的監(jiān)管要求。

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第二節(jié) 問題提出

由于我國財政部下發(fā)一系列行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度和文件要求所有單位建立健全其內(nèi)部控制體系，并且許多高校因為內(nèi)部控制體系不健全而發(fā)生嚴重的貪腐、職務(wù)犯罪等行為，這都使得高校建立健全其內(nèi)部控制體系刻不容緩。陜西省教育廳積極響應(yīng)財政部提出的各項內(nèi)部控制制度和政策意見，要求下屬各單位按照財政部下發(fā)的基礎(chǔ)性評價指標對單位內(nèi)部控制體系進行評價，根據(jù)評價結(jié)果識別內(nèi)部控制體系中存在的缺陷，進而對各單位內(nèi)部控制體系進行優(yōu)化和完善，以達到財政部對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的監(jiān)管要求。從2016年下半年開始各省屬院校按照省教育廳的要求并依據(jù)財政部下發(fā)的評價指標對本單位內(nèi)部控制體系進行自我評價，并根據(jù)評價結(jié)果有針對性地建立和優(yōu)化其內(nèi)部控制體系。本文選擇的案例院校 A 學(xué)院根據(jù)財政部下發(fā)的評價指標對其內(nèi)部控制體系進行評價，根據(jù)評價結(jié)果識別內(nèi)部控制體系中存在缺陷從而對其內(nèi)部控制體系進行優(yōu)化。在此背景下本文選擇 A 學(xué)院作為案例研究對象，對 A 學(xué)院內(nèi)部控制體系進行調(diào)研，并根據(jù)財政部下發(fā)的內(nèi)部控制評價指標對 A 學(xué)院內(nèi)部控制體系進行評價。隨后通過將本人調(diào)研后得到的評價結(jié)果與 A 學(xué)院的自評結(jié)果進行對比，發(fā)現(xiàn) A 學(xué)院的自評結(jié)果與本人的評價結(jié)果存在很大差異。通過對評價結(jié)果之間的差異分析發(fā)現(xiàn) A 學(xué)院的自評結(jié)果過高。這說明 A 學(xué)院在評價過程中遺漏了一些內(nèi)部控制體系原本存在的缺陷。所以本文在匯總 A 學(xué)院內(nèi)部控制體系存在的缺陷的基礎(chǔ)上，就如何優(yōu)化 A 學(xué)院內(nèi)部控制體系進行研究。

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第二章 國內(nèi)外研究綜述

 

第一節(jié) 內(nèi)部控制概念框架

楊清香（2010）運用馬克思主義認識論構(gòu)建內(nèi)部控制概念框架，認為內(nèi)部控制概念框架應(yīng)該分為基本理論和應(yīng)用理論兩部分。內(nèi)部控制基本理論用以說明內(nèi)部控制的本質(zhì)屬性，即回答內(nèi)部控制是什么；應(yīng)用理論則包括內(nèi)部控制的對象、主體、目標、方法、規(guī)范、環(huán)境及假設(shè)等。內(nèi)部控制基本理論是內(nèi)部控制概念的起點[1]。COSO 委員會發(fā)布的《內(nèi)部控制——整體框架》被人們廣泛接受，其中指出內(nèi)部控制是由董事會、管理層及所以員工共同實施的制度流程，旨在保證經(jīng)營活動合法合規(guī)、財務(wù)報告信息真實可靠、提高經(jīng)營效果。對于內(nèi)部控制的定義其他學(xué)者持有不同觀點，Sorin（2008）提出內(nèi)部控制是為正確的事在正確的時間發(fā)生提供合理保證。Grinstein（2004）認為內(nèi)部控制是信息系統(tǒng)的一部分，通過信息系統(tǒng)為組織目標的實現(xiàn)提供合理的保證[2-3]。對于學(xué)術(shù)界在內(nèi)部控制概念研究中出現(xiàn)的分歧，楊雄勝（2011）運用邏輯學(xué)原理確定內(nèi)部控制的內(nèi)涵及外延，并基于人類社會進化與人類進化同步的規(guī)律，提出內(nèi)部控制類似于人體的免疫系統(tǒng)，個人、組織、社會通過識別、評估、轉(zhuǎn)化、計量、防御等系統(tǒng)化制度，有效地抑制“非我和損我”，保護并促進“自我和益我”。內(nèi)部控制像人體的免疫系統(tǒng)一樣，嵌入在各個管理系統(tǒng)和業(yè)務(wù)系統(tǒng)當中，發(fā)揮其作用[4]。對于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的定義，王光遠（2009）提出行政部門內(nèi)部控制是為保證政府有效履行公共受托責任，杜絕舞弊、浪費、濫用職權(quán)、管理不當?shù)刃袨槎⒌目刂屏鞒?、機制與制度體系。劉永澤（2013）通過對不同屬性行政事業(yè)單位進行調(diào)研后提出行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是由單位領(lǐng)導(dǎo)負責，全體工作人員共同實施的，為實現(xiàn)單位內(nèi)部控制目標，通過制定相關(guān)制度和流程，對各項經(jīng)濟活動所產(chǎn)生的風險進行控制的動態(tài)過程[5-6]。在明確內(nèi)部控制本質(zhì)屬性的基礎(chǔ)上，學(xué)者們對內(nèi)部控制主體、客體及目標進行研究。楊有紅（2004）通過研究企業(yè)內(nèi)部控制，提出內(nèi)部控制的主體是企業(yè)內(nèi)部人員，從人員控制的角度出發(fā)，組織中每一個人員即是內(nèi)部控制的主體。劉永澤（2013）提出行政事業(yè)單位內(nèi)部控制主體應(yīng)包括行政單位、公益性事業(yè)單位、社會團體及其他附屬單位中的所有成員[7]。

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第二節(jié) 高校內(nèi)部控制相關(guān)研究

在明確了內(nèi)部控制概念之后對于高校等行政事業(yè)單位是否有必要建立內(nèi)部控制以及內(nèi)部控制是否有效地實現(xiàn)控制目標則成為了問題。中國會計學(xué)會秘書長王鵬（2017）從宏觀層面指出，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范建設(shè)是強化行政權(quán)力監(jiān)督和制約的必然要求，也是是落實黨風廉政建設(shè)和黨政機關(guān)監(jiān)督責任的必然要求，更是貫徹執(zhí)行中央八項規(guī)定、專項治理內(nèi)部“小金庫”問題、嚴肅財經(jīng)紀律的必然要求。李鑫瑤（2015）結(jié)合國家審計與內(nèi)部控制的內(nèi)在關(guān)聯(lián)認為健全行政事業(yè)單位內(nèi)部控制，使得決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制衡，改善行政事業(yè)單位權(quán)力管控機制，是完善政府治理機制的必要選擇，有助于強化政府資金分配，確保財政資金使用合法合規(guī)。高等院校作為行政事業(yè)單位的一部分，趙紅衛(wèi)（2015）認為其內(nèi)部控制建設(shè)可以提高高校經(jīng)費使用效率以及高校教育事務(wù)開展的效果[10-12]。關(guān)于內(nèi)部控制有效性的研究，Kinney（2000）研究企業(yè)內(nèi)部控制有效性，指出有效的內(nèi)部控制體系將幫助企業(yè)對繁雜的信息進行管理，幫助企業(yè)管理層做出決策，從而幫助實現(xiàn)企業(yè)目標。Tommie Singleton（2003）指出，建立有效的內(nèi)部控制環(huán)境，并對內(nèi)部控制活動進行有效監(jiān)督，可以保證企業(yè)目標的實現(xiàn)[13-14]。Kidera,Fletcher,David J(1991)研究公共部門內(nèi)部控制是否能有效地保證組織各項目標得以達成，通過對 50 個州進行調(diào)查發(fā)現(xiàn)已有 14 個州建立內(nèi)部控制體系，并且這些內(nèi)部控制體系在很多方面為公共部門的管理提供強有力的支持，包括建立健全法律法規(guī)、數(shù)據(jù)的安全可靠、資源的正確使用。Spatacean（2012）通過研究高校資產(chǎn)非法挪用、舞弊與內(nèi)部控制之間的關(guān)系，研究表明對高校資產(chǎn)管理流程的薄弱環(huán)節(jié)進行有效的內(nèi)部控制活動，可以降低舞弊的風險[15]。對于內(nèi)部控制報告有效性的研究中，Hermanson（2000）通過問卷調(diào)查九類財務(wù)報告使用者對內(nèi)部控制報告的需求，問卷調(diào)查結(jié)果表明九類財務(wù)報告使用者都認為內(nèi)部控制報告具有積極的意義，內(nèi)部控制報告的披露對企業(yè)內(nèi)部控制產(chǎn)生正面效果，但是內(nèi)部控制報告的披露相比于財務(wù)報告而言對決策的意義不大。Healy（2001）通過問卷調(diào)查研究 COSO 報告是否有效地對企業(yè)內(nèi)部控制進行評價，結(jié)果表明 COSO 報告并不是評價企業(yè)內(nèi)部控制有效性的最佳辦法[16-17]?？偨Y(jié)上述文獻可以得出，在我國持續(xù)大力推進反腐倡廉建設(shè)、強化權(quán)利監(jiān)督力度的背景下，財政部出臺內(nèi)部控制相關(guān)制度規(guī)范以制度的形式推動行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)已成為必然的要求。而對于高等院校中的腐敗及舞弊等問題更應(yīng)該通過內(nèi)部控制的手段予以控制和避免，以提高教育經(jīng)費的使用效率和效果。并且建立完善的內(nèi)部控制體系可以有效地降低舞弊等行為的風險，為實現(xiàn)組織目標提供保障。

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第三章 理論基礎(chǔ).....14

第一節(jié) 內(nèi)部控制發(fā)展歷程.......14

第二節(jié) 基本概念界定....16

第三節(jié) 內(nèi)部控制整體框架理論..........17

第四節(jié) 行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范.............18

第五節(jié) 行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告管理制度........22

第四章 A 學(xué)院內(nèi)部控制體系現(xiàn)狀分析..............23

第一節(jié) A 學(xué)院基本情況............23

第二節(jié) A 學(xué)院內(nèi)部控制體系評價結(jié)果..........24

第三節(jié) A 學(xué)院內(nèi)部控制體系缺陷分析..........27

一、 單位層面存在缺陷分析..........27

二、 業(yè)務(wù)層面存在缺陷分析..........31

第四節(jié) A 學(xué)院內(nèi)部控制體系缺陷匯總..........37

第五章 A 學(xué)院內(nèi)部控制體系優(yōu)化...........39

第一節(jié) 單位層面內(nèi)部控制優(yōu)化..........39

第二節(jié) 業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制優(yōu)化..........53

 

第五章 A 學(xué)院內(nèi)部控制體系優(yōu)化

 

前文對 A 學(xué)院內(nèi)部控制體系存在缺陷進行分析，本章將根據(jù)分析結(jié)果并依據(jù)《內(nèi)控規(guī)范》中提出的內(nèi)部控制建設(shè)相關(guān)指引，遵循內(nèi)部控制建設(shè)的重要性原則、適用性原則、經(jīng)濟性原則從單位層面和業(yè)務(wù)層面分別對 A 學(xué)院內(nèi)部控制體系中存在的缺陷提出相應(yīng)的優(yōu)化方案。

 

第一節(jié) 單位層面內(nèi)部控制優(yōu)化

 

一、 建立風險評估機制

由于 A 學(xué)院沒有制定風險評估制度也沒有開展風險評估工作，造成各項經(jīng)濟業(yè)務(wù)中存在的風險沒有被識別并控制。所以審計處應(yīng)盡快制定風險評估制度，并定期組織各部門及二級學(xué)院開展風險評估工作。風險評估過程中運用合適的評估方法及模型對經(jīng)濟業(yè)務(wù)中存在的風險進行評估，并對識別出的風險進行分析和排序，并形成風險清單。對于主要經(jīng)濟業(yè)務(wù)的風險評估至少應(yīng)每年進行一次，當外部環(huán)境以及經(jīng)濟活動或是監(jiān)管要求發(fā)生變化時應(yīng)及時對經(jīng)濟業(yè)務(wù)風險進行評估。在風險評估工作開始前，學(xué)校應(yīng)成立風險管理委員會，由校長擔任風險管理委員會主任統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)風險評估工作，紀委書記、總會計師及分管校領(lǐng)導(dǎo)擔任副主任，委托審計處定期開展風險評估工作。風險評估開展過程中，首先由風險管理委員會確定風險偏好以及風險承受能力并制定風險評估標準。風險評估將結(jié)合風險發(fā)生的可能性及該風險發(fā)生后的影響程度兩個維度進行綜合評估，從而確定該風險的重要性水平。與 A 學(xué)院審計處工作人員進行訪談并借鑒陜西省各會計事務(wù)所對各學(xué)校主要經(jīng)濟業(yè)務(wù)進行風險評估時所用方法，建議 A 學(xué)院將風險發(fā)生的可能性分為 5 個等級并分別賦予 1 分至 5 分，風險發(fā)生可能性依次增加，1 分表示該風險事件一般不會發(fā)生，5 分表示該風險事件經(jīng)常會發(fā)生。對于有歷史數(shù)據(jù)的風險可以根據(jù)歷史數(shù)據(jù)，以風險發(fā)生的次數(shù)占總業(yè)務(wù)量的比重估測該風險發(fā)生的可能性，而對于沒有歷史數(shù)據(jù)的風險則需要通過訪談、集體討論等定性的方式評估其發(fā)生的可能性。

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結(jié)論

 

從單位層面對 A 學(xué)院內(nèi)部控制進行評價和分析，根據(jù)分析結(jié)果對單位層面內(nèi)部控制存在缺陷提出優(yōu)化方案。A 學(xué)院單位層面內(nèi)部控制研究結(jié)論如下。首先，對于風險評估機制的缺少，A 學(xué)院應(yīng)盡快建立風險評估機制以彌補內(nèi)部控制體系中缺失的風險評估及風險應(yīng)對環(huán)節(jié)。按照《內(nèi)控規(guī)范》中的相關(guān)要求制定風險評估制度，成立風險管理委員會統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校風險管理工作，明確風險分類標準以及風險可承受能力，確定規(guī)范的風險評估與風險應(yīng)對流程，并要求審計處定期開展風險評估工作。風險評估工作的順利開展是業(yè)務(wù)流程再造的基礎(chǔ)，通過梳理各經(jīng)濟業(yè)務(wù)流程確定流程中存在的重要風險點，并通過流程再造等方式規(guī)避或控制相關(guān)風險點，制作業(yè)務(wù)流程圖進而提升工作效率和效果。其次，A 學(xué)院應(yīng)制定領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任監(jiān)督機制以完善學(xué)校監(jiān)督機制中對領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任監(jiān)督方面的缺失。審計處應(yīng)制定專門的領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任的審計辦法并定期對領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任進行審計，考察其經(jīng)濟責任目標完成情況、各項內(nèi)部控制制度制定情況、經(jīng)濟管理職責履行情況以及遵守各項財經(jīng)法規(guī)情況。通過對領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任進行審計一方面對領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)利進行監(jiān)督，防止貪污、不作為等現(xiàn)象發(fā)生；另一方面完善內(nèi)部控制監(jiān)督機制中缺失的部分。再次，A 學(xué)院應(yīng)盡快完善各項經(jīng)業(yè)務(wù)管理制度，包括預(yù)算管理制度、收入管理制度、政府采購管理制度、建設(shè)項目管理制度以及合同管理制度。預(yù)算管理制度中明確規(guī)定預(yù)算編制、預(yù)算調(diào)整、決算等工作流程；收入管理制度中補充收入票據(jù)管理的相關(guān)規(guī)定；政府采購管理制度中規(guī)范采購計劃與審批、采購執(zhí)行與審核、采購方式確認與變更以及采購驗收等流程；建設(shè)項目管理制度中應(yīng)明確規(guī)定立項審批、設(shè)計審批、招投標管理、竣工驗收、檔案管理等業(yè)務(wù)流程；合同管理制度中應(yīng)規(guī)范合同擬定、審核、訂立、履行、歸檔等工作流程。還有，A 學(xué)院應(yīng)盡快建立預(yù)算管理、政府采購、建設(shè)項目以及合同管理信息管理系統(tǒng)，通過信息系統(tǒng)在各經(jīng)濟業(yè)務(wù)之間構(gòu)建相互聯(lián)系、相互制約的工作機制。信息管理系統(tǒng)對內(nèi)部控制體系至關(guān)重要，通過完善各經(jīng)濟業(yè)務(wù)信息管理系統(tǒng)一方面提高工作效率，另一方面可以清楚地查看各個業(yè)務(wù)流程是否存在問題，并有效地控制相關(guān)風險。

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參考文獻（略）