緒 論

 

本文所稱的農(nóng)村住房僅指屬于農(nóng)民個人合法所有并存在于農(nóng)村集體土地之上的建筑物、構(gòu)筑物以及附屬設施，不包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村集體、村小組所有的房屋，以及小產(chǎn)權(quán)房。①一方面，據(jù)估計，農(nóng)村住房價值加上宅基地本身的價值超過就已經(jīng)超過 60 萬億人民幣，而目前滬深股市流通市值全部相加，還未達到 40萬億人民幣?、诳梢娢覈r(nóng)村住房蘊含著廣闊的市場前景。另一方面，我國廣大農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展卻飽受資金短缺之苦。如果農(nóng)村住房能夠突破現(xiàn)行法律的限制，實現(xiàn)抵押，將解決農(nóng)村融資需求矛盾，為農(nóng)民創(chuàng)業(yè)發(fā)展和新農(nóng)村建設提供資金支持。為此，自十七屆三中全會之后，中央根據(jù)會議的精神，專門就農(nóng)村住房抵押制度出臺一系列政策和文件，指導、鼓勵各省市開展抵押試點工作，積累經(jīng)驗，以便解決我國農(nóng)村地區(qū)發(fā)展缺乏資金的困境。根據(jù)《國務院關于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點的指導意見》（國發(fā)〔2015〕45 號）和《全國人大常委會關于授權(quán)國務院在北京市大興區(qū)等 232 個試點縣（市、區(qū)）、天津市薊縣等 59 個試點縣（市、區(qū)）行政區(qū)域分別暫時調(diào)整實施有關法律規(guī)定的決定》的規(guī)定和精神，農(nóng)村住房抵押試點工作在全國轟轟烈烈的展開。其實，早在十八大之前，各地方政府就已經(jīng)意識到允許農(nóng)村住房抵押的重要性，幾乎都結(jié)合本地區(qū)的特點，出臺了許多相關地方性文件，也積極地開展各式各樣的試點工作，取得了可喜的成果。但是，在試點過程之中，也暴露了許多重要問題，值得我們深思和探討。我國《物權(quán)法》和《擔保法》都明文禁止宅基地抵押，而如果采用“房隨地走，地隨房走”的房地一致原則，即使在試點地區(qū)暫行實施宅基地不得抵押的相關法律規(guī)定的情況下，是否為最佳的模式，則無不疑問。其實，在農(nóng)村住房抵押領域采用房地分離原則，輔以相關配套措施，同樣可以實現(xiàn)房地一致原則構(gòu)建下農(nóng)村住房抵押所要實現(xiàn)的效果，甚至更優(yōu)。

在本篇論文中，主要運用了三種研究方法。具體包括：（1）比較研究方法。主要通過對我國農(nóng)村住房抵押制度進行研究探討，歸納出我國農(nóng)村住房抵押制度所存在的困境，然后將國外的不動產(chǎn)抵押登記制度與我國的相應制度進行比較，從中吸取經(jīng)驗，從而提出完善我國農(nóng)村住房抵押制度的一些立法建議。（2）法解釋學方法。廣義的法律解釋方法既包括用來明確法律條文的內(nèi)容意義、構(gòu)成要件、適用范圍和法律效果，還包含用來補充法律漏洞。在本論文中，要科學而合理地運用法解釋學的方法，來解釋一些重要法律術(shù)語；同時，在進行立法完善時，也需要借助此方法。（3）實證分析方法。通過對試點地區(qū)農(nóng)村住房抵押的實施情況進行仔細、認真地分析，從而發(fā)現(xiàn)問題，提出對策。

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第一章 農(nóng)村住房抵押的現(xiàn)狀和困境

 

第一節(jié) 農(nóng)村住房抵押的相關規(guī)定

我國《物權(quán)法》等法律規(guī)范并沒有專門針對農(nóng)村住房抵押作出明文規(guī)定，關于農(nóng)村住房能否抵押，更是語焉不詳。農(nóng)民對農(nóng)村集體土地之上所合法建造的住房擁有所有權(quán)，而對住房占用范圍內(nèi)的集體土地享有宅基地使用權(quán)。由于農(nóng)村住房必須依地所建，因此與其占有領域內(nèi)的宅基地使用權(quán)緊密相連，不可分割。關于二者之間的關系，是否一定適用或準用《物權(quán)法》中規(guī)定的房地分離原則，充滿困惑和疑問。因為無論是《物權(quán)法》第 182 條①還是《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第 33 條②的規(guī)定，對于抵押必須采用房地一致原則，無一例外都是規(guī)定在國有建設用地使用權(quán)之上的建筑物，對于宅基地使用權(quán)之上的住房是否必須引用，則無條文以于明確。依據(jù)《憲法》第 13 條的規(guī)定，國家保護公民的合法私有財產(chǎn)，公民的儲蓄、勞動和投資所得、房屋以及其他合法財產(chǎn)的所有權(quán)非依合法程序不得征收、征用?！稇椃ā返?10 條第 4 款規(guī)定，土地的使用權(quán)可以嚴格按照法律的規(guī)定自由轉(zhuǎn)讓。以上的規(guī)定中似乎可以得出，不管是農(nóng)村住房，還是農(nóng)村住房所占的宅基地使用權(quán)，都可以自由轉(zhuǎn)讓，既然轉(zhuǎn)讓《憲法》都允許，那么作為轉(zhuǎn)讓更低層次的抵押，就更加沒有禁止的必要。根據(jù)《物權(quán)法》第 180 條第 1 款第 1 項規(guī)定：“建筑物和其他土地附著物”可以抵押，而《物權(quán)法》第 184 條第 2 款③和《擔保法》第 37 條第 2 款④卻規(guī)定，宅基地等土地使用權(quán)不得抵押。如此一來，如果在農(nóng)村住房抵押之中采用房地一致原則，將與我國《物權(quán)法》和《擔保法》等法律法規(guī)中禁止宅基地使用權(quán)抵押的規(guī)定相違背，那么農(nóng)村住房抵押自然也就無法生效。但是如果采用房地分離原則，由于不涉及的宅基地使用權(quán)的處分，當然也就沒有了妨礙利用農(nóng)村住房進行抵押的法律禁止性的規(guī)定。實際上，我國現(xiàn)行立法基于種種考慮，只是明確規(guī)定不得利用宅基地使用權(quán)作為向債權(quán)人抵押擔保的標的物，并未禁止集體土地所有權(quán)之上的住屋不得作為抵押的標的物，更加沒有規(guī)定農(nóng)村住房抵押必須采取房地分離的原則。①換而言之，在農(nóng)村住房抵押之中采取房地分離原則，也是實現(xiàn)農(nóng)村住房自由流轉(zhuǎn)的一項可以探討方式。

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第二節(jié) 農(nóng)村住房抵押的實踐探索

近些年來，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)難，農(nóng)村貸款難等痼疾越來越受到黨和政府的高度重視，伴隨我國農(nóng)村經(jīng)濟的繼續(xù)發(fā)展和進步，農(nóng)村對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需的資金越來越大。但是限于現(xiàn)行法律法規(guī)的約束，作為終極一生所獲得的最大財產(chǎn)——住房來說，卻不能進行有效的抵押貸款。為了有效盤活農(nóng)村資源，使農(nóng)民增收致富，開展農(nóng)村住房抵押，拓寬融資渠道，把農(nóng)村資產(chǎn)真正變?yōu)橘Y本，已經(jīng)成為全國各個地方的普遍共識。據(jù)了解，目前我國已有重慶、四川、浙江、廣東等省市已經(jīng)局部試點農(nóng)村住房抵押貸款，并取得了積極的成效，為下一步全國范圍內(nèi)的推行提供了寶貴的經(jīng)驗。為此，本文從試點地區(qū)中選取幾個比較有代表性的地區(qū)作詳細的介紹，并對試點地區(qū)的主要做法和效果進行概括總結(jié)。十八大以后，重慶市雖然不是農(nóng)村住房抵押的試點地區(qū)，但是重慶市早在2010 年 5 月，就已經(jīng)開始探索農(nóng)村住房抵押貸款，以解決農(nóng)民貸款擔保難的問題。作為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)，重慶市為金融機構(gòu)創(chuàng)新支農(nóng)產(chǎn)品提供了廣闊的平臺，并出臺了一系列政策，保障農(nóng)村住房抵押能夠順利開展。依據(jù)《重慶市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村居民房屋及林權(quán)抵押融資管理辦法》第 7條第 3 項和第 9 條第 2 項的規(guī)定，利用農(nóng)村住房作抵押的，其所占用范圍內(nèi)的宅基地使用權(quán)一并抵押、實現(xiàn)抵押權(quán)時共同評估，并且評估時應綜合考慮該住房的現(xiàn)行市場價格，引入第三方評估機構(gòu)，做到公平公正。為了避免農(nóng)民住房抵押實現(xiàn)后處于無家可歸的難題，農(nóng)民在抵押的同時還需提供擁有其他適合居住地方和可靠生活來源；為了防止不正當?shù)厍终技w土地的所有權(quán)，該辦法還要求農(nóng)民在申請農(nóng)村住房抵押時必須提交不得再申請宅基地的書面證明文件；為了維護交易的安全和秩序，農(nóng)村住房抵押必須在相關登記部門登記，否則抵押權(quán)不生效；為了降低抵押權(quán)實現(xiàn)的難度，在發(fā)生抵押權(quán)實現(xiàn)的情形時，農(nóng)村住房抵押的實現(xiàn)方式與普通抵押的實現(xiàn)方式?jīng)]有任何差別，抵押物的受讓人也不以本集體經(jīng)濟組織的成員為限。

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第三章 房地分離原則下農(nóng)村住房抵押制度的分析........16

第一節(jié) 農(nóng)村住房抵押的主體.....17

一、 抵押人..........17

二、 抵押權(quán)人......19

第二節(jié) 農(nóng)村住房抵押設立的條件.....19

第三節(jié) 農(nóng)民住房抵押權(quán)的實現(xiàn).........22

一、 農(nóng)村住房抵押權(quán)的實現(xiàn)方式......22

二、 農(nóng)村住房抵押物處置時受讓人的范圍......24

三、 農(nóng)村住房抵押物實現(xiàn)時的價值評估..........25

四、 農(nóng)村住房抵押物處置時宅基地使用權(quán)的處理..........26

第四章 完善農(nóng)村住房抵押制度的具體建議....30

第一節(jié) 在民法典物編中納入農(nóng)村住房抵押制度.....30

一、 采用房地分離原則構(gòu)建農(nóng)村住房抵押權(quán)..........30

二、 農(nóng)村住房抵押權(quán)的具體規(guī)定......31

第二節(jié) 完善《不動產(chǎn)統(tǒng)一登記法》中農(nóng)房登記.....31

一、 采納登記生效主義......31

二、 農(nóng)村住房登記中采用房地分離原則..........32

第三節(jié) 完善農(nóng)村住房抵押物的評估機制.........32

 

第四章 完善農(nóng)村住房抵押制度的具體建議

 

2017 年我國《民法總則》的出臺，標志著我國進入了一個新的立法時代。接下來的幾年時間里，我們必須集中精力修改、完善并出臺民法各分則。其中物編是民法典的重要組成部分，完備的物編關系到我國能否制定出一部偉大的 21世紀民法典。因此，我們必須抓住制定民法典的契機，把農(nóng)村住房抵押納入到民法典的物編之中，同時在特別法之中加以規(guī)定，在輔以相關的措施保障，以完善農(nóng)村住房抵押制度。

 

第一節(jié) 在民法典物編中納入農(nóng)村住房抵押制度

2007 年我國《物權(quán)法》制定的時候由于時機尚未成熟，關于農(nóng)村住房抵押制度的研究未能深入，再加上國家對于農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展重視不夠，《物權(quán)法》沒有規(guī)定農(nóng)村住房抵押，更沒有詳細構(gòu)建農(nóng)村住房抵押制度。因此，在這千載難逢之際，我們必須一定要在民法典的物編之中詳細規(guī)定農(nóng)村住房抵押制度。如前所述，限制宅基地的流轉(zhuǎn)至少在現(xiàn)階段或者將來很長的一段時間內(nèi)具有存在的價值。如果一味地堅持房地一致原則構(gòu)建農(nóng)村住房抵押制度，無疑是增加改革的難度。既然條條大路通羅馬，何不采用房地分離原則構(gòu)建農(nóng)村住房抵押制度呢！雖然采用房地分離原則可能會使房屋所有權(quán)與土地使用權(quán)之間的關系更加復雜化，但是其好處也是顯而易見：首先，有利于節(jié)約修法的成本。我國《物權(quán)法》和《擔保法》中均嚴厲禁止宅基地抵押，但是如果堅持房地一致原則，這些規(guī)定都必須予以廢除，同時又要詳細構(gòu)建農(nóng)村住房抵押制度，徒增不必要的麻煩和成本。其次，有利于解決農(nóng)村住房抵押權(quán)實現(xiàn)難的困境。如果采用房地一致原則，抵押物的處置必須根據(jù)國務院的相關規(guī)定①，受讓人必須是本集體內(nèi)部且必須符合宅基地申請條件的成員才能受讓，這無疑增加了抵押物處置的難度。而在房地分離原則之下，抵押物由于不涉及到宅基地使用權(quán)，因此，受讓人的范圍可以擴大到整個市場主體，降低抵押權(quán)人債權(quán)實現(xiàn)的風險。

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結(jié)語

 

借民法典制定之契機，積極探索農(nóng)村住房抵押貸款試點工作，對于解決農(nóng)民貸款難題，促進農(nóng)村經(jīng)濟繁榮，完善抵押權(quán)制度，具有劃時代的意義。作為中國農(nóng)村改革的核心內(nèi)容之一，如何構(gòu)建農(nóng)村住房抵押制度關系到中國整個農(nóng)村改革的成敗。面對試點中存在諸多的困境，黨和國家需要突破固有的觀念，單獨采取一套能夠體現(xiàn)中國特色的適用于農(nóng)村地區(qū)的抵押制度。因此，采用房地分離原則，是構(gòu)建和完善農(nóng)村住房抵押制度的基本出發(fā)點，并在此原則的基礎之上完善相關的配套措施，比如完善農(nóng)村住房登記制度和設置土地推定租賃權(quán)，是推動農(nóng)村住房抵押制度改革成功的關鍵所在。值得注意的是，為了使農(nóng)村住房抵押制度早日在全國推行，諸如抵押財產(chǎn)評估、抵押物就轉(zhuǎn)平臺等相關措施也必須及時跟進，保駕護航。本文共分為四章。第一章簡單地介紹我國農(nóng)村住房抵押的現(xiàn)狀和困境。第二章主要研究房地分離原則運用于農(nóng)村住房抵押的必要性和可行性。在本章，首先對房地分離原則運用于農(nóng)村住房抵押中的必要性進行研究。由于目前我國農(nóng)村改革發(fā)展的需要、現(xiàn)階段土地市場發(fā)育尚不充分、農(nóng)村社會保障體系尚不健全，因此，房地一致原則不應適用與農(nóng)村住房抵押領域；其次，對房地分離原則運用于農(nóng)村住房抵押中的可行性研究，闡述了房地分離原則適合我國的實際情況，與我國的現(xiàn)行法律制度能夠完美地契合。第三章主要講述了房地分離原則下農(nóng)村住房抵押制度的設想。在本章中，首先對農(nóng)村住房抵押的當事人的資質(zhì)進行闡述，分析農(nóng)村住房抵押的當事人應該與國有建設用地使用權(quán)之上建筑物抵押的當事人的一樣，不應有所區(qū)別。其次，針對農(nóng)村住房抵押的特殊性，詳細地提出農(nóng)村住房的設立不需要集體經(jīng)濟組織同意，更不需要對其抵押融資的用途進行限制。當然，為了維護交易秩序的穩(wěn)定和交易的安全，我國農(nóng)村住房抵押必須采取登記生效主義。最后，闡述了我國農(nóng)村住房抵押權(quán)的實現(xiàn)，為了抵押物價值評估的準確性和抵押物實現(xiàn)便利性，我國立法之中應該采取市場評估法。同時，必須擴大受讓人的范圍。第四章作為本文的最后一章，針對前面提出的三個問題，借鑒域外立法并結(jié)合我國的具體實際，提出完善農(nóng)村住房抵押制度的一些具體的立法建議。

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參考文獻（略）