前言

 

人口流動(dòng)在當(dāng)今經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中已經(jīng)成為常態(tài)現(xiàn)象，流動(dòng)人口是政治、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、文化發(fā)展的交織產(chǎn)物。當(dāng)前，受改革開(kāi)放和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制影響，流動(dòng)人口在轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)力、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)融合發(fā)展等方面起到了至關(guān)重要的作用。但是，流動(dòng)人口也給社會(huì)治安、行政管理等工作帶來(lái)了很大的沖擊與嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。因此，加強(qiáng)對(duì)流動(dòng)人口的管理與服務(wù)，切實(shí)維護(hù)流動(dòng)人口的合法權(quán)益是政府及其相關(guān)部門(mén)責(zé)無(wú)旁貸的職責(zé)。政府機(jī)構(gòu)、學(xué)術(shù)界、民間社會(huì)組織都正在嘗試破解流動(dòng)人口管理與服務(wù)的難題，且制定出臺(tái)了相關(guān)政策法規(guī)，并在調(diào)試中踐行改革，尤其是在一些大中城市實(shí)踐效果良好。但是，邊防轄區(qū)的流動(dòng)人口管理服務(wù)不同于內(nèi)陸，流動(dòng)量較大、逗留時(shí)間短、登記信息不全等現(xiàn)象突出，怎樣管理好、服務(wù)好邊境轄區(qū)流動(dòng)人口，給公安邊防部隊(duì)帶來(lái)極大挑戰(zhàn)。凡此種種問(wèn)題，迫使邊防派出所進(jìn)行了一系列的改革與實(shí)踐，公安邊防部隊(duì)“愛(ài)民固邊”戰(zhàn)略實(shí)施十余年，邊防轄區(qū)流動(dòng)人口管理服務(wù)及固邊、興邊等舉措取得了顯著成效。但是，邊防轄區(qū)流動(dòng)人管理服務(wù)水平仍需提升，某些根本性難題尚未徹底解決，流動(dòng)人口的服務(wù)由實(shí)踐引導(dǎo)，理論研究依然落后于實(shí)踐，導(dǎo)致實(shí)踐缺乏科學(xué)的理論支撐，使得改革實(shí)踐產(chǎn)生了困惑和動(dòng)搖。課題研究的目的是解釋和解決問(wèn)題。如何解釋和解決邊防轄區(qū)流動(dòng)人口管理服務(wù)中存在的問(wèn)題，即是本文研究的目標(biāo)。雖然，目前已有不少文獻(xiàn)從不同的側(cè)面解釋和解決流動(dòng)人口管理服務(wù)問(wèn)題，但對(duì)邊防管轄區(qū)流動(dòng)人口管理服務(wù)研究的文獻(xiàn)相對(duì)缺乏。由于邊防轄區(qū)流動(dòng)人口有其獨(dú)特的屬性和研究難點(diǎn)，現(xiàn)有文獻(xiàn)甚或沒(méi)有明確的理論解釋或解答，很多大城市流動(dòng)人口管理服務(wù)研究的方法并不完全適用于邊防轄區(qū)，因此十分需要一個(gè)適用于邊防轄區(qū)流動(dòng)人口公共服務(wù)的普適性分析框架，試圖把系列現(xiàn)象用一個(gè)系統(tǒng)的理論框架加以解釋?zhuān)@是本文研究的動(dòng)力源泉。

本文的基本邏輯是，嚴(yán)格規(guī)范的管理決定熱情服務(wù)的行為，邊防轄區(qū)流動(dòng)人口依法規(guī)范管理決定了興邊、固邊的績(jī)效和成效，邊防轄區(qū)流動(dòng)人口的管理服務(wù)都可以從依法規(guī)范管理和熱情服務(wù)中得到解釋。邊防轄區(qū)流動(dòng)人口管理服務(wù)的挑戰(zhàn)依然存在，說(shuō)明管理服務(wù)工作還有不到位之處，如果依法規(guī)范管理、熱情服務(wù)，愛(ài)民固邊、富民興邊必將取得長(zhǎng)足發(fā)展。然而，邊防轄區(qū)流動(dòng)人口應(yīng)該怎樣依法規(guī)范管理，至于何種服務(wù)方式才能讓流動(dòng)人口滿(mǎn)意，深入并符合現(xiàn)實(shí)的揭示和概括，在某種程度上還屬一個(gè)“黑箱”。因此，邊防轄區(qū)流動(dòng)人口依法規(guī)范管理體系及熱情服務(wù)機(jī)制是本文研究的核心。本文試圖從人口遷移理論視角構(gòu)建新的觀點(diǎn)和理論，以期在邊防轄區(qū)流動(dòng)人口依法規(guī)范管理體系和熱情服務(wù)機(jī)制上有所突破，形成有價(jià)值的成果。

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一、緒論

 

（一）選題背景與意義

國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)于 2014 年 10 月公布了《中國(guó)流動(dòng)人口發(fā)展報(bào)告 2014》，其中顯示截至 2013 年年末，我國(guó)流動(dòng)人口數(shù)已經(jīng)超過(guò)總?cè)丝诘?1/6[1]，達(dá)到 2.45 億。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，人口流動(dòng)已經(jīng)成為不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)，流動(dòng)人口得規(guī)模也將越來(lái)越大，模式呈現(xiàn)多樣化趨勢(shì)，對(duì)流動(dòng)人口管理服務(wù)模式面臨著新要求與傳統(tǒng)觀念的激烈碰撞，各式各樣的問(wèn)題矛盾不斷凸顯。習(xí)總書(shū)記在 2012 年 12 月的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上明確指出，要對(duì)流動(dòng)人口的社會(huì)管理問(wèn)題高度重視，并認(rèn)真進(jìn)行研究。在中國(guó)共產(chǎn)黨十八次全國(guó)代表大會(huì)上，明確提出在流動(dòng)人口的管理服務(wù)上要有所完善和創(chuàng)新，要把流動(dòng)人口的管理與服務(wù)納入社會(huì)建設(shè)的重要內(nèi)容。因此，面對(duì)新形勢(shì)下出現(xiàn)的新常態(tài)，抓住流動(dòng)人口管理服務(wù)的著力點(diǎn)和落腳點(diǎn)，正確認(rèn)識(shí)并創(chuàng)新社會(huì)服務(wù)管理機(jī)制，對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展都具有重大意義。社會(huì)是一個(gè)關(guān)系群，由自我繁衍的個(gè)體建構(gòu)而成，且在一定場(chǎng)域內(nèi)逐漸建構(gòu)了相對(duì)應(yīng)的文化和習(xí)俗。流動(dòng)人口在不同文化場(chǎng)域間的相互流動(dòng)，某種程度上會(huì)產(chǎn)生心理上的不適，進(jìn)而可能會(huì)產(chǎn)生不良的社會(huì)情緒，最終導(dǎo)致各種反社會(huì)行為的產(chǎn)生。把流動(dòng)人口納入到一定區(qū)域內(nèi)的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中，成為有文化、有組織的社會(huì)系統(tǒng)，并確保其從事生產(chǎn)活動(dòng)獲得生產(chǎn)、生活保障，最終在社會(huì)互動(dòng)和自我調(diào)節(jié)的作用下適應(yīng)邊防轄區(qū)的生產(chǎn)與生活。從這一視角出發(fā)研究流動(dòng)人口的有序流動(dòng)、關(guān)系建構(gòu)、生產(chǎn)生活保障、人文關(guān)懷、多主體系統(tǒng)等，是公安邊防部門(mén)在管理和服務(wù)流動(dòng)人口中需要抓住的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，而流動(dòng)人口社會(huì)服務(wù)管理的最終目標(biāo)則是場(chǎng)域適應(yīng)。

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（二）國(guó)內(nèi)外研究文獻(xiàn)綜述

國(guó)外學(xué)者對(duì)中國(guó)邊防轄區(qū)流動(dòng)人口的研究文獻(xiàn)涉及較少，但還是有一部分學(xué)者對(duì)中國(guó)流動(dòng)人口問(wèn)題進(jìn)行了關(guān)注和研究。在 CALIS 外文期刊網(wǎng)中檢索到了相關(guān)的文獻(xiàn)數(shù)據(jù)，并對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行了研究和分析，愛(ài)德華撰寫(xiě)的《TheShiftless and Floating City Population》，是較早關(guān)注中國(guó)流動(dòng)人口問(wèn)題研究的學(xué)者，但在整篇文章中并未出現(xiàn)“流動(dòng)人口”一詞，而是使用了遷移人口。其中，戶(hù)籍是否遷移成為了兩者間區(qū)別的關(guān)鍵。愛(ài)德華分析了城市邊緣的弱勢(shì)群體——流動(dòng)人口的升級(jí)特征和現(xiàn)狀，并指出了產(chǎn)生問(wèn)題的癥結(jié)，倡導(dǎo)社會(huì)各界關(guān)愛(ài)流動(dòng)人口，并提出了一定的對(duì)策和建議來(lái)改變這一現(xiàn)實(shí)[1]。ShiSongjiu 在文章《Strengthen.Management of the Floating Population》中探討了加強(qiáng)流動(dòng)人口管理的辦法和建議[2]。2002 年美國(guó)學(xué)者大衛(wèi)撰寫(xiě)了文章《Strangers in the City:Reconfigurations of Space, Power, and SocialNetworks within China's Floating Population》,從社交支持網(wǎng)絡(luò)和社會(huì)資本的視角對(duì)中國(guó)流動(dòng)人口問(wèn)題進(jìn)行了實(shí)證性研究和思考，建議從空間和遷移動(dòng)力視角進(jìn)行流動(dòng)人口資源再配置機(jī)制[3]。文章《Analysis of the FloatingPopulation in Enshi City》分析了湖北施恩流動(dòng)人口發(fā)展的現(xiàn)狀、存在的問(wèn)題及原因等[4]。

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三、撫遠(yuǎn)市流動(dòng)人口實(shí)證數(shù)據(jù)分析.............11

（一）撫遠(yuǎn)市概況及調(diào)查樣本介紹......11

1、撫遠(yuǎn)市概況.............11

2、調(diào)查樣本介紹.........12

（二）撫遠(yuǎn)市流動(dòng)人口概況........13

（三）撫遠(yuǎn)市流動(dòng)人口管理服務(wù)現(xiàn)狀分析....17

四、撫遠(yuǎn)市邊防轄區(qū)流動(dòng)人口管理服務(wù)取得成效及存在問(wèn)題.............18

（一）撫遠(yuǎn)市邊防轄區(qū)流動(dòng)人口管理服務(wù)取得的顯著成效......18

1、“人口會(huì)戰(zhàn)”——“五字”工作法推進(jìn)人口管理服務(wù)...........19

2、以人為本——親情式服務(wù)增強(qiáng)流動(dòng)人口“歸屬感”.....20

3、擁抱互聯(lián)網(wǎng)+——注重?cái)?shù)據(jù)分析，實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口“動(dòng)態(tài)管”...........21

（二）撫遠(yuǎn)市邊防轄區(qū)推進(jìn)人口管理服務(wù)存在的問(wèn)題及成因............21

1、“出租屋”——流動(dòng)人口管理難以突破的瓶頸.............21

2、“土地矛盾”：流動(dòng)人口管理難以逾越的藩籬.............22

3、“條塊分割”：流動(dòng)人口管理服務(wù)機(jī)制難以有效整合...........24

五、邊防轄區(qū)流動(dòng)人口管理服務(wù)改進(jìn)機(jī)制與建議..........25

（一）改進(jìn)流動(dòng)人口管理服務(wù)機(jī)制......25

（二）邊防管轄區(qū)流動(dòng)人口管理服務(wù)建議....27

 

五、邊防轄區(qū)流動(dòng)人口管理服務(wù)改進(jìn)機(jī)制與建議

 

（一）改進(jìn)流動(dòng)人口管理服務(wù)機(jī)制

1、體制：理順各部門(mén)關(guān)系，形成齊抓共管格局

管理資源合理配置是破解流動(dòng)人口服務(wù)管理瓶頸的首要任務(wù)，需要立足實(shí)現(xiàn)“單打獨(dú)斗”向“多方協(xié)作”的管理格局，由單一邊防派出所管理轉(zhuǎn)向政府多部聯(lián)動(dòng)管理。一是政府要起到統(tǒng)籌作用。浙江的“新居民事務(wù)管理局”為 省、市（縣）一級(jí)政府提供了參考，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)“流動(dòng)人口管理服務(wù)中心”要積極凸顯作用，積極協(xié)調(diào)公安、計(jì)生、社保、衛(wèi)生等各部門(mén)開(kāi)展工作，把各部門(mén)都盤(pán)活起來(lái)，共同為做好管理服務(wù)工作運(yùn)轉(zhuǎn)；二是建立聯(lián)席會(huì)議制度。聯(lián)席會(huì)議要明確各部門(mén)的工作責(zé)任，每季度或者工作階段定期召開(kāi)會(huì)議，總結(jié)上階段工作，不斷解決工作中遇到的困難和問(wèn)題，研究部署下階段工作；三是要保障經(jīng)費(fèi)到位。每年政府要將流動(dòng)人口的服務(wù)管理經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，下?lián)軐?zhuān)項(xiàng)經(jīng)濟(jì)費(fèi)提供保障，避免出現(xiàn)巧立名目亂收費(fèi)、亂攤派、拉贊助等傷害流動(dòng)人口感情的現(xiàn)象。流動(dòng)人口管理是具有系統(tǒng)性，屬于社會(huì)綜合工程。我們應(yīng)在全民構(gòu)建和諧社會(huì)的發(fā)展背景下，將流動(dòng)人口管理服務(wù)作為重要內(nèi)容納入到全市的總體發(fā)展規(guī)劃，努力構(gòu)建“政府引領(lǐng)、多方參與、通力協(xié)作、共管共贏”的管理模式，狠抓具體工作落實(shí)：一是組織落實(shí)。要成立流動(dòng)人口管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)親自?huà)鞄?，維穩(wěn)辦、綜治辦以及邊防、國(guó)土、民政、城管、房管等多個(gè)部門(mén)共同參與。在公安機(jī)關(guān)設(shè)立專(zhuān)門(mén)辦公室，抓好日常工作協(xié)調(diào)，派出所和社區(qū)建立流動(dòng)人口管理站，在各村（居）委會(huì)、社區(qū)以及企業(yè)、建筑工地等配備專(zhuān)職協(xié)管員，構(gòu)建“管理辦、管理站、協(xié)管員”三位一體的流動(dòng)人口管理格局。二是責(zé)任落實(shí)。相關(guān)責(zé)任單位要責(zé)任到人，細(xì)化管理目標(biāo)，在工作分工上要具體、責(zé)任追究上要明確，并定期督察、考評(píng)，對(duì)工作責(zé)任不落實(shí)、服務(wù)跟不上、工作不到位的予以嚴(yán)懲。三是投入落實(shí)。當(dāng)前社會(huì)建設(shè)步伐加快，政府財(cái)政資金相對(duì)緊張，但在流動(dòng)人口和出租房屋管理與服務(wù)上需要一定預(yù)算經(jīng)費(fèi)，要明確資金投量標(biāo)準(zhǔn)，為流動(dòng)人口管理和服務(wù)工作開(kāi)展提供資金保障。

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結(jié)論

 

本文依據(jù)撫遠(yuǎn)市流動(dòng)人口統(tǒng)計(jì)信息和動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，結(jié)合撫遠(yuǎn)市邊防轄區(qū)流動(dòng)人口管理服務(wù)的現(xiàn)狀與問(wèn)題進(jìn)行了走訪(fǎng)調(diào)研，對(duì)撫遠(yuǎn)邊防管理區(qū)的流動(dòng)人口管理服務(wù)開(kāi)展了定量和定性研究。文章分析了撫遠(yuǎn)市流動(dòng)人口管理服務(wù)的現(xiàn)狀，對(duì)邊防轄區(qū)流動(dòng)人口管理與服務(wù)舉措進(jìn)行了探討，并進(jìn)一步提出了邊防管轄區(qū)流動(dòng)人口管理與服務(wù)的改進(jìn)機(jī)制，針對(duì)問(wèn)題提出了具體建議。本研究的主要結(jié)論概括如下。第一，愛(ài)民固邊戰(zhàn)略的全面實(shí)施，撫遠(yuǎn)市在流動(dòng)人口管理與服務(wù)中取得了顯著成效。流動(dòng)人口管理方式科學(xué)、管理服務(wù)辦法合法合規(guī)有依有據(jù)、管理機(jī)制不斷創(chuàng)新，維護(hù)了邊境的社會(huì)的安全，促進(jìn)了邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的繁榮發(fā)展。第二，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的轉(zhuǎn)型，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，社會(huì)結(jié)構(gòu)不斷變遷，社會(huì)問(wèn)題不斷變異，邊境轄區(qū)的流動(dòng)人口管理與服務(wù)還有許多值得提升的空間。流動(dòng)人口的登記難題依然存在，流動(dòng)人口因土地資源發(fā)生的矛盾逐漸升級(jí)為刑事案件，管理機(jī)制問(wèn)題尚未徹底解決等。第三，上述問(wèn)題發(fā)生涉及諸多因素，客觀上，流動(dòng)人口數(shù)量不斷增多，人員關(guān)系日趨復(fù)雜，人員類(lèi)型日益分化等。房屋登記與租賃關(guān)系尚未理順，土地流轉(zhuǎn)合同該簽不簽現(xiàn)象依然存在等。隨著社會(huì)的轉(zhuǎn)型，初級(jí)群體關(guān)系日趨松散，隨著流動(dòng)人口的流入，次級(jí)人際關(guān)系還沒(méi)有穩(wěn)定，因文化、習(xí)慣等而產(chǎn)生的各種糾紛和矛盾是管理的難題。為進(jìn)一步改進(jìn)和完善流動(dòng)人口管理與服務(wù)，筆者提出體制健全、機(jī)制創(chuàng)新、法制規(guī)范的改進(jìn)措施，具體建議：從愛(ài)民固邊戰(zhàn)略，堅(jiān)持“三管三結(jié)合”，從富民興邊戰(zhàn)略，創(chuàng)新流動(dòng)人口服務(wù)策略，為邊防轄區(qū)新常態(tài)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展儲(chǔ)備力量，探索推進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)+流動(dòng)人口管理與服務(wù)體系建設(shè)，達(dá)到共生共享。由于筆者研究能力的有限，還有許多值得期待的研究，如流動(dòng)人口管理服務(wù)的全國(guó)性橫向比較與借鑒，如邊防轄區(qū)流動(dòng)人口生計(jì)方式再考察等等一些列問(wèn)題，自己會(huì)不斷的努力學(xué)習(xí)與研究，期盼在這方面有更高的學(xué)術(shù)進(jìn)境。

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參考文獻(xiàn)（略）