城鄉(xiāng)二元的社會(huì)保障法律制度使得我國(guó)像“跛腳的巨人”嚴(yán)重制約著我國(guó)社會(huì)事業(yè)的發(fā)展。為了適應(yīng)新形勢(shì)下城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀，國(guó)家在促進(jìn)社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障發(fā)展方面做了很多努力。尤其是“十二五”時(shí)期，政府在社會(huì)保障方面的支出不斷加大，養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保障水平穩(wěn)步提高。但是目前的社會(huì)保障發(fā)展水平與人民群眾的要求還有很大差距，城鄉(xiāng)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)、社會(huì)保障體系仍不完善等問題還很突出。國(guó)家在“十三五”規(guī)劃中確立了共享的發(fā)展理念，建立城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障法律制度，消除二元的社會(huì)保障結(jié)構(gòu)勢(shì)在必行。本文擬通過對(duì)我國(guó)實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障城鄉(xiāng)一體化存在的障礙以及解決的途徑進(jìn)行研究分析,希望到以下兩個(gè)目的。其一,分析我國(guó)社會(huì)保障制度現(xiàn)狀存在的問題,結(jié)合當(dāng)前社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況和前景,認(rèn)真研究實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障體系下的城鄉(xiāng)一體化的問題。其二,歸納總結(jié)與我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會(huì)結(jié)構(gòu)相似的國(guó)家和地區(qū)取得的經(jīng)驗(yàn)成果,為我國(guó)社會(huì)保障法律制度改革提供借鑒。本文擬通過法律的視角，采用歷史分析法、比較研究法、文獻(xiàn)查閱法等方式，對(duì)我國(guó)的社會(huì)保障法律制度進(jìn)行全方位的考察和分析。通過歷史分析法梳理中國(guó)社會(huì)保障制度發(fā)展的過程，找出目前二元制的社會(huì)保障法律制度的歷史原因；通過比較研究法，橫向的比較韓國(guó)與港臺(tái)地區(qū)跟我國(guó)大陸社會(huì)保障法律制度存在的差異，找出我們存在的不足，并借鑒這些地區(qū)有益的經(jīng)驗(yàn)；通過文獻(xiàn)查閱法詳細(xì)的了解相關(guān)概念、理念和制度模型，并形成本文的理論基礎(chǔ)。

柏森林在《韓國(guó)社會(huì)保障制度啟示》中提到，在同為亞洲國(guó)家的韓國(guó)，非常重視法律建設(shè)在國(guó)家社會(huì)保障制度建設(shè)中的作用，通過完善立法保障低收入者的合法權(quán)益，農(nóng)民群體在這樣的社會(huì)保障制度中受益頗多，體現(xiàn)了韓國(guó)社會(huì)保障制度對(duì)基礎(chǔ)保障的重視。通過社會(huì)保障手段來對(duì)社會(huì)財(cái)富進(jìn)行二次分配以促進(jìn)社會(huì)公平的實(shí)現(xiàn)是國(guó)際社會(huì)的共識(shí)，目的就是讓低收入群體在二次分配中得到更多保障，平衡市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下日益嚴(yán)重的貧富分化差距。而我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)社會(huì)保障制度在協(xié)調(diào)性上的一些做法值得我們借鑒，這種協(xié)調(diào)性主要是通過擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面，健全社會(huì)保障體系以及城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度“和而不同”的頂層設(shè)計(jì)等一系列手段實(shí)現(xiàn)的。這些影響社會(huì)保障法律制度一體化的問題不可能在短時(shí)間內(nèi)得到徹底解決，因此社會(huì)保障法律制度一體化目的的實(shí)現(xiàn)可能需要耗費(fèi)十幾年甚至幾十年的時(shí)間，穩(wěn)扎穩(wěn)打，步步為營(yíng)，分階段實(shí)現(xiàn)。在實(shí)現(xiàn)路徑上，張園在《城鄉(xiāng)一體化實(shí)現(xiàn)路徑》中提出了“完善法律-城鄉(xiāng)銜接-多層次社保體系”的三階段發(fā)展理論。關(guān)于社會(huì)保障立法方面，鄭尚元在《論基本養(yǎng)老保險(xiǎn)立法只疑難》提出不同群體的特殊性可以得到立法和制度的特殊關(guān)懷，但是這不應(yīng)該成為阻礙統(tǒng)一立法的理由。在社會(huì)保障立法原則方面，縱觀一些學(xué)者的一些論述，“普遍性原則、保障生存權(quán)原則、正義原則優(yōu)先”等字眼多次被提及，總的來說，“效率與公平”的問題是社會(huì)保障立法繞不開的核心問題。

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第 1 章 中國(guó)社會(huì)保障法律制度概述

 

本章通過介紹社會(huì)保障法律制度的相關(guān)概念和回顧中國(guó)社會(huì)保障法律制度發(fā)展的歷程，從中找出城鄉(xiāng)二元制社會(huì)保障法律制度存在的弊端以及這些弊端產(chǎn)生的原因，從而為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障法律制度一體化提供理論依據(jù)。

 

1.1 社會(huì)保障法律制度相關(guān)概念

社會(huì)保障一詞來源于英文的“social security”,在 1935 年美國(guó)的《社會(huì)保障法案》中首次使用。在 1986 年的“七五”計(jì)劃中我國(guó)首次使用社會(huì)保障一詞，對(duì)于社會(huì)保障的定義，學(xué)者們的解釋很多，其基本概念是社會(huì)對(duì)弱者的一種保護(hù)，市場(chǎng)分配會(huì)導(dǎo)致社會(huì)成員對(duì)生產(chǎn)資料和資源占有的不平等，殘疾、年老、失業(yè)等原因都會(huì)使一些社會(huì)成員成為弱勢(shì)群體，社會(huì)保障制度就是面對(duì)這些人群，通過對(duì)利益及其資源的再分配，保障低收入者、疾病患者、失業(yè)人群、殘疾人群等在無法通過自己的勞動(dòng)得以生存時(shí)能夠滿足基本的日常生活。[1]城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障指的是在城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，生活水平不一致的客觀情況下，保障城鄉(xiāng)居民的生存發(fā)展權(quán)，解決他們最基本的養(yǎng)老、醫(yī)療、生活等問題，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差距，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展目標(biāo)。社會(huì)保障法律制度是所有關(guān)于社會(huì)保障的規(guī)范、原則命令以及制度的總稱，是多層次法律系統(tǒng)。除了包含為實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障的專門法律以外，從憲法中關(guān)于公民權(quán)利的保障，到各級(jí)政府為促進(jìn)社會(huì)保障頒布的法規(guī)、規(guī)章，甚至可以適用的法律原則和基礎(chǔ)理論，都在社會(huì)保障法律制度的范疇之內(nèi)。社會(huì)保障法律制度是國(guó)家法律制度體系中獨(dú)立而不可或缺的一部分。由于保障工作的特殊性，它自成一派，獨(dú)立于其他法律體系。但又由于社會(huì)生活的關(guān)聯(lián)性和復(fù)雜性，它又無法脫離其他法律體系調(diào)整的社會(huì)范疇。它與其他法律體系一起構(gòu)成國(guó)家基本法律制度的框架。社會(huì)保障制度的有效實(shí)施，需要一套完整的社會(huì)保障法律制度，可以說社會(huì)保障法律制度，是規(guī)范社會(huì)保障行為的準(zhǔn)則，是社會(huì)保障制度建立的基礎(chǔ)。

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1.2 中國(guó)社會(huì)保障法律制度的發(fā)展歷程

中國(guó)社會(huì)保障法律制度的發(fā)展經(jīng)歷了五個(gè)階段：初建階段——調(diào)整完善階段——停滯階段——法律制度重建階段——城鄉(xiāng)統(tǒng)籌階段，但是我們現(xiàn)在的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌還是淺層次，低程度，需要進(jìn)一步共享發(fā)展成果，建立更加公平均衡的社會(huì)保障法律制度。在初建階段（1949-1958），盡管中國(guó)經(jīng)濟(jì)還是相當(dāng)困難，但是黨和政府高度重視社會(huì)保障工作。為了盡快完成建立獨(dú)立的工業(yè)體系這一目標(biāo)，在農(nóng)村支援城市的大制度框架下，社會(huì)保障法律制度也呈現(xiàn)了二元制的特點(diǎn)：“社會(huì)保障實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)分治——對(duì)城鎮(zhèn)勞動(dòng)者實(shí)行勞動(dòng)保險(xiǎn)，而農(nóng)民主要靠土地和家庭保障。”[2]1951 年，《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》出臺(tái)，是養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度的開端，從此城鎮(zhèn)企業(yè)職工開始享受養(yǎng)老保險(xiǎn)，同年頒布了《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》，對(duì)企業(yè)職工的生育、養(yǎng)老、疾病、死亡等做出了相關(guān)的規(guī)定。在此后的五年里，勞動(dòng)保險(xiǎn)的范圍逐漸擴(kuò)大，到 1956 年，勞動(dòng)保險(xiǎn)的覆蓋范圍達(dá)到一千六百萬人口，大約 1953 年的 5 倍。[3]與此同時(shí)，農(nóng)村的五保戶制度也建立起來，1956 年《農(nóng)村發(fā)展剛要》指出，對(duì)于合作社內(nèi)缺乏勞動(dòng)能力的社員，給予適當(dāng)?shù)木葷?jì)，保穿、保吃、保教、保燒、保葬，農(nóng)村的社會(huì)保障制度初步建立。

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第 3 章 構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障法律制度的必要性..........16

3.1 城鄉(xiāng)一體化是社會(huì)保障立法的應(yīng)有之義............16

3.2 城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障法律制度是發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必然要求.......... 16

3.3 城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障法律制度是完善我國(guó)社會(huì)主義法治的必然要求........... 17

第 4 章 構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障法律制度面臨的挑戰(zhàn)......19

4.1 資金障礙....19

4.2 銜接困難....20

4.3 法律限制....22

4.4 政策挑戰(zhàn)....23

第 5 章 如何構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障法律制度........25

5.1 社會(huì)保障立法的基本原則.......... 26

5.2 城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障法律制度的建立與完善.........29

5.3 完善相關(guān)配套措施.....35

 

第 5 章 如何構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障法律制度

 

與世界上的大部分國(guó)家不同，我國(guó)地域廣闊、民族眾多、人口基數(shù)大，地區(qū)發(fā)展不平衡、矛盾錯(cuò)綜復(fù)雜，這些特點(diǎn)決定了那些在其他國(guó)家和地區(qū)取得成效的制度并不一定同樣適合中國(guó)。因此中國(guó)的問題應(yīng)當(dāng)通過中國(guó)辦法解決。一直以來，改革在我國(guó)歷史上都占據(jù)著非常重要的地位，通過改革我們解決了一些禁錮社會(huì)發(fā)展的難題。當(dāng)前我國(guó)在發(fā)展社會(huì)保障事業(yè)上所面臨的諸多問題需要通過改革的方式加以解決?？扑箤?duì)中國(guó)的社會(huì)保障制度改革是這樣理解的“對(duì)法律體制進(jìn)行的改革是作為整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革的一部分內(nèi)容而存在的，當(dāng)然這種改革是非常有必要的”。在他看來，法律體制改革是依托于整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革而存在的，從中可以看出經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑的道理；但是這種改革又是非常有必要的，因?yàn)榉审w制改革反作用于經(jīng)濟(jì)體制改革。因此，由現(xiàn)實(shí)需求推動(dòng)的制度改革要想取得成效，就必須使改革后的制度設(shè)計(jì)對(duì)現(xiàn)實(shí)產(chǎn)生正作用力，回應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求。一方面，中國(guó)社會(huì)保障體系的建立應(yīng)當(dāng)在借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上體現(xiàn)出中國(guó)特色，符合中國(guó)的國(guó)情。國(guó)情中蘊(yùn)含現(xiàn)實(shí)需求。另一方面，社會(huì)保障體制改革是一個(gè)系統(tǒng)的工程，很難在短時(shí)間內(nèi)完成，這個(gè)過程是循序漸進(jìn)，不斷完善的。如果企圖一蹴而就，必然會(huì)犯錯(cuò)誤。在當(dāng)前建設(shè)法治國(guó)家的政策背景下，我們要想解決社會(huì)保障城鄉(xiāng)不一致的問題，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障體系下的城鄉(xiāng)一體化，就必須要借助于建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會(huì)保障法律制度。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，比較完善的社會(huì)保障法律制度，應(yīng)當(dāng)在社會(huì)保障法的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步擴(kuò)展出社會(huì)福利、社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)以及優(yōu)撫安置等低一級(jí)層面的法律，在這些單行法律制度下面進(jìn)一步細(xì)化，擴(kuò)展出第三層次的法律。當(dāng)然，這一法律體系的建立和完善不能脫離現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平。我國(guó)社會(huì)保障制度已經(jīng)發(fā)展了很多年，但是還不夠完善，而且也沒有適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的新要求?，F(xiàn)階段的發(fā)展路徑是，農(nóng)村的社會(huì)保障法律制度在與城市的社會(huì)保障法律制度并行發(fā)展到一定階段后，逐步并軌?？紤]到地區(qū)發(fā)展的差異，各地區(qū)在國(guó)家社會(huì)保障法律制度的框架下結(jié)合自身實(shí)際構(gòu)建地區(qū)社會(huì)保障并軌方案也是比較可行的。國(guó)家層面上必須保證社會(huì)保障法律制度的大方向是科學(xué)合理的，這就需要我們?cè)谥贫ㄉ鐣?huì)保障法律制度時(shí)把握好社會(huì)保障在立法方面的基本原則。

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結(jié)論

 

城鄉(xiāng)二元的社會(huì)保障法律體制會(huì)制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的和諧，但是我們認(rèn)為，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障法律制度是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程，切忌拔苗助長(zhǎng)，急于求成。社會(huì)保障法律體制是一個(gè)龐大的體系，本文主要從養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、最低生活保障制度的角度出發(fā)，探究實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化存在的障礙：在資金方面，農(nóng)村居民繳費(fèi)意愿低，資金來源單一，社會(huì)力量發(fā)展不足，導(dǎo)致我們社會(huì)保障賬戶資金虧空；在銜接問題上，城鄉(xiāng)之間、不同行業(yè)之間，不同區(qū)域之間的社會(huì)保障存在碎片化的現(xiàn)狀，我們需要形成一個(gè)完整的體系，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌化管理；在法律體系方面，現(xiàn)存的《社會(huì)保險(xiǎn)法》遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足社會(huì)保障法律制度的需要，健全立法體制迫在眉睫。在如何實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障體系下的城鄉(xiāng)一體化問題上，筆者認(rèn)為首先要完善立法體制，社會(huì)保障的立法應(yīng)遵循保障生存原則、抵御社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)原則、充分的政府責(zé)任和相對(duì)的社會(huì)責(zé)任相結(jié)合原則、普遍平等原則和公平正義原則。并且根據(jù)不同領(lǐng)域的特殊情況制定統(tǒng)籌的具體措施。

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參考文獻(xiàn)（略）